东方编译所译丛

利益、制度与信息：

国内政治与国际关系

［美］ 海伦·米尔纳　著

曲博　译　王正毅　校

上海人民出版社

图书在版编目（CIP）数据

利益、制度与信息：国内政治与国际关系／（美）米尔纳（Milner，H．）著；曲博译．—2版．—上海：上海人民出版社，2015

（东方编译所译丛）

书名原文：Interests，Institutions，and Information：Domestic Politics and International Relations

ISBN 978-7-208-13250-4

Ⅰ．①利…　Ⅱ．①米…②曲…　Ⅲ．①国际关系-研究　Ⅳ．①D81

中国版本图书馆CIP数据核字（2015）第192310号

责任编辑　史美林　韩梅梅

封面装帧　王小阳

利益、制度与信息：国内政治与国际关系

［美］海伦·米尔纳　著

曲　博　译

王正毅　校

世纪出版集团

上海出版

（200001　上海福建中路193号　www.ewen.co）

世纪出版集团发行中心发行　上海商务联西印刷有限公司印刷

开本635×965　1/16　印张20.5　插页4　字数298,000

2015年9月第2版　2015年9月第1次印刷

ISBN 978-7-208-13250-4/D·2725

定价 48.00元

Interests，Institutions，and Information：Domestic Politics and International Relations

Helen V．Milner

Copyright © 1997 by Princeton University Press

Chinese（Simplified Characters）Trade Paperback

Copyright © 2010 by Shanghai People's Publishing House

Through Bardon-Chinese Media Agency

All rights reserved．No part of this book may be reproduced or transmitted in any form or by any means，electronic or mechanical，including photocopying，recording or by any information storage and retrieval system，without permission in writing from the Publisher．

译者序

国内政治与国际关系：理论建构与理论检验

海伦·米尔纳的《利益、制度与信息：国内政治与国际关系》（以下简称《利益、制度与信息》）是一本在理论建构上具有创造性，在理论检验上具有代表性的国际关系著作。就理论建构而言，《利益、制度与信息》一书提出了一种把国内政治和国际关系相结合的内在一致（coherent）的理论。米尔纳的国际合作理论在将国内政治纳入分析的同时，保证了理论的简洁性和内在连贯性。而就理论检验来看，作者通过有意识的案例选择和精心的案例设计，充分地发挥了比较案例研究的优势，尽可能地减少困扰案例研究的“选择偏见”问题，从而通过小样本案例分析较为可信地检验了书中提出的假设。

学者们一直重视国内政治对国际关系的影响，但却始终困扰于如何系统地解释国内政治和国际关系的相互作用。尽管从20世纪六七十年代开始，讨论国内政治对国际关系作用的研究有所发展，但是在结构现实主义的挑战下，这些研究被挤到国际关系研究的边缘。在20世纪90年代，对国内政治作用的研究在“双层博弈”的模式下得以复苏。米尔纳的《利益、制度与信息》一书就是将国内政治重新引入国际关系研究的代表。

相比于定量研究，案例分析既具有节省时间和节约资源的优势，又具有深度描述事件过程、帮助理解因果过程的长处。但是利用小样本案例分析来检验理论假设需要作者具有案例选择和研究设计的高度方法论自觉。本书正是有意识地运用案例分析方法来检验理论假设的典范。书中的理论部分以及作者为中文版所写的序言都清楚地交代了将国内政治纳入国际关系研究的理论发展进程，并概括了作者的主要理论观点。下面，我们主要根据《利益、制度与信息》一书来讨论关于理论建构和理论检验的一般性问题，希望不仅能够促进对本书学术贡献和创新之处的理解，而且能够有助于我们自己的理论创新。

一、国内政治与国际关系：在理论简洁性与现实性间的选择？

在国际关系理论建构上，结构现实主义大师肯尼思·华尔兹（Kenneth Waltz）提出的两条原则影响深远：理论的简洁性和系统性。首先，华尔兹认为理论是对规律的解释，是对变量间因果联系的说明，因此，“理论尽管与需要加以解释的世界密切相连，但却独立于真实的世界。‘现实’既不会与理论一致，也不会与代表理论的模式一致”。他强调：“描述越完整，解释力就越小，而一个简洁精致的理论最富解释力。”[1]在华尔兹看来，理论必须要保证具备简洁性特征：“理论只能通过简化来建立，……简化使发挥作用的基本要素得到彰显，并揭示出必然的因果联系和相互依赖关系——或是指出到哪里去寻找这些联系。”[2]其次，华尔兹区分了还原主义理论和系统理论：前者是从个人或国家层次来寻找原因，后者则在国际层次上探究起因。他认为通过个人或者国家的特征来解释国际政治是一种错误方法，“试图遵循由内而外的模式来对国际政治做出解释的努力，因国际政治所具有的延续性和重复性而归于失败。……单元性质以及互动模式的变化与单元行为的结果之间并没有直接的联系”[3]。因此，按照华尔兹的逻辑，加入国家层次的要素会导致变量的无限增加，而试图通过增加新的要素以使理论更接近现实的努力更是错误的。

从理论建构的角度，华尔兹的意见是合理的。过多的要素或研究变量会导致研究设计的不确定性（indeterminate），也就是“从因果假设中推不出任何东西”[4]。如果推理多于观察值，如果解释变量之间存在完全的相关关系，那么这样的研究设计就是不确定的研究设计（indeterminate research design）。在推理过程中，每一个观察值最多只能进行一个推理。[5]过多的变量会易于导致研究设计的不确定性。因此，简洁的理论不仅能体现抽象的力量，而且也可以避免不确定的研究设计。

在这种理论建构的逻辑下，新现实主义确立的三个基本假设深刻影响了国际关系研究：国际无政府状态假设、单一国家（unitary）假设以及理性行为体假设。之后，国际关系理论的发展很大程度上是围绕对这三个基本假设的挑战而展开的。新自由制度主义在这三个假设的基础上，强调国际制度因素同国际结构一样，都对国家行动产生影响。[6]建构主义则对无政府状态和理性国家的假设提出挑战，认为无政府状态是国家互动造成的，与其说国家是理性的，不如说国家是社会性的。[7]以英格兰为根据地的国际社会理论也反对无政府状态的假设，强调国际体系的秩序特征，认为国家共同组成了一个没有政府但是具有秩序的“国际社会”。[8]也有研究挑战理性行为体假设，在国际关系研究中加入非理性要素或者心理要素。[9]此外，还有一种重要的努力方向就是对单一国家假设的挑战，尝试将国内政治重新引入国际关系研究中。在理论建构上，这种理解国内和国际政治互动的新尝试努力解决新现实主义所批评的国内层次解释的缺点：过多的解释变量与简洁性的丧失。

在20世纪六七十年代，关注国内要素的国际关系研究曾经吸引了一批优秀学者，出版了大量重要的研究成果，提出了诸多深刻见解。[10]但是到了80年代，在结构现实主义的挑战下，这些关注国内政治的研究逐渐变成了国际关系研究的边缘。之前的研究成果或是被整合到其他的理论中（如联系政治），或者由于国际关系的现实进展而停滞（如一体化研究），或者放弃最初的严格假设，转而接受结构现实主义的条件。

20世纪70年代末，彼得·古雷维奇（Peter Gourevitch）的《第二意象的反转》一文奠定了90年代以来第二意象上国际关系研究的基本方向。在文章中，古雷维奇讨论了国际体系如何制约国内政治，国内结构如何影响国家行为以及国内社会的重要性等问题。[11]在20世纪90年代以来，随着冷战的结束和全球化进程的发展，打通国内和国际界限的研究取得了迅速的发展。民主和平论与双层博弈方法[12]的发展都促进了国内政治重新回到国际关系中，其研究工作主要集中于以下四个方面：全球经济的国内政治后果，强调全球经济对国内行为体的机会成本的影响；国内制度对对外经济政策的影响，着眼于国内制度与全球经济的相互影响；强调国际与国内结合的谈判特征，认为国际与国内结合的关键是搞清楚这两个层次上的要素如何互动；国际制度对国家对外经济政策的影响，关注于国际制度对行为体的约束作用等。[13]

在理论建构上，这一波将国内政治和国际关系相结合的努力反映了结构现实主义的深刻影响。这些努力不仅要将国内政治纳入考虑，而且还要像现实主义一样简约和理论化。《利益、制度与信息》一书就是米尔纳以一种一致、连贯的方式结合国内和国际政治的尝试。

米尔纳接受了华尔兹关于理论简洁性的标准，而对体系层次变量的优先性提出了批评，认为是否会导致解释变量的无限增多，并不在于在哪个层次上选择变量，而在于所选择的变量是否具有重要的、系统的影响。“如果存在对国家互动的系统的国内影响，那么不去检验这些因素也会导致变量的无限增长。”[14]米尔纳在放宽国家单一行为体假设的基础上，提出了国际合作的国内政治理论。在20世纪90年代以来的结合国内政治和国际关系的研究中，米尔纳的理论具有如下几个特征：

第一，她认为国内行为体的利益和偏好要比制度重要，制度是国内行为体偏好结构的反映，制度只有同偏好结构结合在一起时，才是重要的。在结合国内和国际政治的研究中，一直存在着制度和利益何者更重要的差别。强调国内制度作用的研究讨论国内制度对国际经济影响的限制作用、国内制度的变革以及国内制度的偏好加总功能。有的研究注重国内制度通过模糊国际相对价格信号或者限制国内联盟的形成来限制全球经济对国内经济的影响[15]；有的研究分析在什么条件下全球经济会改变国内制度，强调国内联盟基础、政府承诺的信誉以及决策时限等是考察国内制度变革的必要方面[16]；也有研究偏重于考察国内制度如何将国内行为体不同的政策偏好转化为国家偏好[17]。而米尔纳则是在行为体利益和偏好结构的基础上，对政治制度进行分析。

第二，在政治行为体和社会行为体哪个更为重要的问题上，米尔纳认为政治行为体的利益和偏好更具根本性，同时巧妙地将社会行为体作为其理论中的信息提供者，从而在模型中统一了政治行为体和社会行为体。传统的国内社会模式通过社会行为体的偏好和利益来理解国家对外经济政策，这种模式是建立在民主制度的代议制和社会集团对国家政治的参与基础上的。比如安德鲁·莫拉夫奇克（Andrew Moravcsik）就认为应当从国家与社会关系中来理解世界政治，他提出了自由主义国际关系理论的三个核心假设：社会行为体的优先性，代议制和国家偏好，相互依赖与国际体系。[18]从国内社会角度研究国家对外政策，强调政策制定的社会基础，以国内社会行为体的政策偏好来解释政策选择的结果。而国内政治模式则主张对外政策的制定是由政治家和政党做出的，他们也是具有自身利益和政策偏好的，而正是他们的偏好和利益决定了国家的政策选择。[19]米尔纳以政治行为体的利益和政策偏好为基础，强调国内偏好结构主要是指行政机构和立法机构之间的偏好结构。但同时，她又指出了国内政治的信息不完全状况，而利益集团可以作为信息提供者参与到国家政策的制定中来，通过影响国内政治的信息结构，对国家政策选择产生影响。

第三，借助双层博弈模型，将国内政治和国际政治理解为两个博弈过程：国内的批准博弈过程和国际的谈判博弈过程。两个过程相互影响，共同决定了国际合作的可能性和内容。书中对国内“鹰派”和“鸽派”影响国际谈判和国际合作内容的方式都做了清楚而可信的分析与解释。

总之，米尔纳的理论认为应当放宽单一国家的假设，国家并非如现实主义所假设的是高度等级的体系，国家内部政治过程对国际合作具有重要意义。政治家的根本利益在于维持政治权力，而这些基本利益决定了政治行为体在不同政策领域的政策偏好。国内政治行为体的偏好结构决定了国际合作的可能性和内容。社会行为体是国内博弈中的信息提供者，通过是否背书合作政策来影响国际合作的可能性和内容。制度是同偏好联系在一起的，并且通过偏好来发挥作用。根据这一理论，米尔纳提出了如下需要检验的具体理论假设：

（1）如果行政机构必须同立法机构分享政策制定权，而且它们的偏好不同，那么国际合作就比单一国家的纯国际博弈的可能性要低。

（2）政府分治越明显，国际合作的可能性越低，批准失败的可能性就越大，立法机构对协定内容施加的影响也就越大。

（3）信息不对称越严重以及完全信息背书者越少，批准失败的可能性就越高。但是所有可接受的协定会更可能反映行政机构的偏好。

（4）在不对称信息情况下，如果立法机构能够依赖信息完备的背书人，那么合作可能性就会增加，对立法机构偏好会更负责。在存在多个背书人时，行政机构必须获得至少一个集团的背书，批准才会发生。如果有两个背书人，批准总是会发生；如果没有背书人，批准不会发生。[20]

米尔纳采用比较案例研究方法提出上述理论假设，通过有意识的案例选择和案例设计，比较可行地验证了书中提出的理论。下面具体讨论米尔纳用于检验理论的案例研究设计。

二、如何选择案例：因果关系与选择偏见

因果影响（causal effect）是指当解释变量取不同值时，案例之间所存在的系统性差异。[21]实验方法是确定因果关系的最为可靠的方式。在实验中，通过对解释变量的控制，区别出实验组（treatment group）和控制组（control group），然后利用单元的随机选择和解释变量的随机赋值，来观察自变量对因变量的因果影响。对解释变量的控制、单元的随机选择与解释变量的随机赋值确保了因果影响（如果存在）的系统性。这是大样本定量研究的推理逻辑。通过控制（control）和随机（randomness）可以确保“条件性独立”（conditional independence），也就是保证案例的选择和解释变量的取值独立于被解释变量。[22]而在小样本案例研究中，无法合适地运用控制和随机的程序，而主要通过有意识的案例选择（intentional selection of observations）来实现单元的同质性（unit homogeneity），从而做出可信的因果推理。[23]单元同质性是指“当我们的解释变量取特定值时，每个单元的因变量的预期值是相同的”[24]。也就是说，只有单元是同质的，我们才能确定它们所体现的自变量和因变量之间的因果关系是一般性的。

随机性（单元的随机选择和解释变量的随机取值）是确保因果推理可信性的重要程序，如果不能实现随机分配的程序，那么就会有冒“选择偏见”（selection bias）的风险。在统计学中，如果研究设计或者对所研究的现实世界现象的选择过程导致系统性的错误，称为选择偏见。[25]如果定量研究者根据因变量而对数据进行选择，则会导致对自变量和因变量间因果关系的低估。因此，定量研究极力避免根据因变量来选择案例或观察值。也就是说，如果根据自变量和因变量来选择案例，可能会导致只是选择那些支持自己理论的案例。[26]加里·金（Gary King）、罗伯特·基欧汉（Robert Keohane）和西德尼·维巴（Sidney Verba）在《设计社会研究》一书中提醒案例研究者要注意选择偏见问题，并具体提出了降低选择偏见的原则。第一，根据因变量（结果）来选择案例会削弱变量间的因果影响，因此选取案例要保证因变量（结果变量）体现最低程度的变化。[27]比如，当讨论政府干预与经济增长之间的关系时，不仅要选取成功实现经济增长的案例，还要选取经济增长停滞的案例，或者根据经济增长的不同程度来选择案例。第二，根据解释变量（原因）来选择案例并不会导致推理问题，[28]因为依解释变量选择案例的方法并不会预先设定结果。国际关系和政治学研究一般很难对解释变量取值进行控制，因此需要根据研究目的和战略有意识地选择案例。

加里·金、罗伯特·基欧汉和西德尼·维巴区分了五种有意识的案例选择程序：（1）根据解释变量选择案例；（2）根据结果变量选择案例；（3）结合解释变量和结果变量一起来选择案例；（4）解释变量保持恒定的案例；（5）结果变量保持不变的案例。[29]根据解释变量来选择案例是最为可靠的方法，也是《设计社会研究》一书作者所推荐的。在案例研究中，由于无法避免根据结果变量来选择案例，因此需要有意识地避免选择偏见。解决方法之一就是将不同结果的案例都包括进来，并且在研究中要确保解释变量和结果变量的相互独立。结合解释变量和结果变量来选择案例也极易导致选择偏见，缓和方法之一就是不要同时根据解释变量和结果变量来选择案例，而是尽量保证根据解释变量或结果变量来选择案例的相互独立性。无论解释变量恒定不变还是结果变量恒定不变，都不是好的案例选择程序。在这两种情况下，确定因果影响和进行因果推理都比较困难。

总之，选择偏见是案例研究的主要弱点之一。在小样本案例研究中，尽管无法运用控制和随机分布的手段来避免选择偏见，但是可以通过有意识的案例选择来保证案例的同质性，从而降低选择偏见。根据解释变量来选择案例是最好的方法，而如果根据结果变量来选择案例则需要注意推理程序和过程。无论根据解释变量还是结果变量来选择案例，都需要尽量保证变量取得不同的值，从而可以观察变量在不同情况下的状况。

三、比较案例研究设计

比较案例研究或者称为“控制比较”（controlled comparison）是一种近似于试验的方法，是将两个或者更多的相类似的案例放在一起比较它们的差异，探寻原因。如果能够发现这样的案例，控制比较的方法就可以运用试验的逻辑来进行因果推理。[30]通过比较方法进行因果推理的思想源头可以回溯到约翰·穆勒（John Mill）的《逻辑体系》。穆勒提出了确定因果关系的五种方法，包括求同法、求异法、求同求异并用法、共变法和剩余法，其中求同法和求异法是最基本的方法。

求同法（method of agreement）是指在两个或者更多具有相同结果的案例中，探求相似解释变量的方法，其基本逻辑是相同原因导致相同结果。求同法是研究“不变的模式”（patterns of invariance），具有共同结果的案例也应当具有造成这个共同结果的相同原因。[31]一般而言，利用求同法需要遵循三个基本步骤：首先，识别出具有相同结果案例的共性；其次，明确这种共性与相同结果之间的因果关系；最后，在所识别的相似性的基础上，提出一般性解释。[32]

求异法（method of difference）是指在两个或者更多不同结果的案例中，探求不同的解释变量的方法，其基本逻辑是有原因则有结果，无原因则无结果。求异法更接近试验方法，通过观察不同的解释变量如何造成不同的结果，从而得出较为可靠的因果影响关系。运用求异法也需要遵循三个基本步骤：首先，利用理论来识别案例的相关差异；然后，讨论这种差异与案例不同结果之间的因果关系；最后，在所识别的差异基础上，对所研究的现象提出一般性解释。[33]

根据穆勒的求同法和求异法，亚当·普热沃斯基（Adam Przeworski）和亨利·图恩（Henry Teune）提出了案例选择的两类方法：最相似体系设计（most similar system design）和最差异体系设计（most different system design）。[34]最相似体系设计是指除了所研究的变量之外，尽量选择其他方面都相似的案例。在最相似体系中，案例的结果不同，但是案例的其他可能导致案例结果的变量都相似，因此研究需要发现导致案例结果差异的变量。最相似体系设计是求异法的应用。最差异体系设计是指一组案例的结果和解释变量都相同，除此之外其他要素都不相同。最差异体系设计是求同法的应用。比如，西达·斯考切波（Theda Skocpol）的《国家与社会革命：对法国、俄国和中国的比较分析》就是最差异案例设计，她在法国、俄国和中国这三个条件极为不同的国家间寻找导致这三国发生社会革命的共同原因。

在本书中，米尔纳要解决的问题是在什么条件下，国家间能够实现合作。作者提出了利用国内政治（利益、制度和信息）来解释国际合作的理论，而在检验所提出的理论上，米尔纳有意识地选择案例和进行比较案例设计，从而最大限度地增加了推理和理论的可信性。

米尔纳共选择了四组8个案例，前三组案例主要是根据求异法选择的，而最后一组案例采用的是求同法。在第五章中，作者考察了美英两国在布雷顿森林会议上就货币合作和成立国际贸易组织的谈判。两个案例的结果不同：美英就货币合作达成协定，却没能建立国际贸易组织。谈判的国家、国际结构和环境等因素都没有变化，变化的只是国内政治，尤其是国内的批准博弈进程发生了改变。第六章对美英两国在民航和石油政策上的合作采用同样的方法。在同样的国家和相似的国际环境下，什么要素能够解释民航合作的成功和石油政策协调的失败？第七章对法德两国创建欧洲煤钢共同体和欧洲防务共同体的过程进行了分析，仍然通过排除恒定不变的要素来探究造成不同合作结果的原因。第八章的一组案例是根据求同法选取的，讨论了北美自由贸易协定谈判和《马斯特里赫特条约》中货币联盟谈判的成功，作者集中考察了不同国家间、不同国际环境下，国家实现合作的共同特征（国内政治）。

根据穆勒的求同法和求异法以及最相似体系和最差异体系的分类，可以将比较研究设计分成四类（参见下表）：在相似案例中分析差异性；在相似案例中分析共性；在不同的案例中分析差异性；在不同的案例中分析相似性。[35]根据这种分类方法，米尔纳在书中采用的是最相似体系的求异法和最差异体系的求同法，同样我们也可以将这8个案例重新组合，以填补比较研究四种类型中另外两个类型：在最相似体系中运用求同法和在最差异体系中运用求异法。

比较研究的四种类型

求异法

求同法

最相似体系设计

布雷顿体系与国际贸易组织；民航谈判和石油政策谈判；欧洲煤钢共同体和欧洲防务共同体（在相似案例中分析差异性）

布雷顿森林体系和国际民航协定；欧洲煤钢共同体和《马斯特里赫特条约》的货币联盟（在相似案例中分析相似性）

最差异体系设计

布雷顿森林体系和欧洲防务共同体；欧洲煤钢共同体和石油政策谈判（在不同的案例中分析差异性）

北美自由贸易协定和《马斯特里赫特条约》的货币联盟（在不同的案例中分析相似性）

第一，在最相似体系案例中运用求同法是在相似案例中分析差异性，问题是在很多方面都相同的案例，为什么会产生不同的结果。书中第五章、第六章和第七章的比较案例就是这种类型。作者讨论为什么美英之间在第二次世界大战结束的一段时间内，能够达成货币合作，而无法实现贸易合作；为什么能够实现民航合作，而无法实现石油合作；以及欧洲国家，主要是德国和法国之间，为什么能够建立欧洲煤钢共同体，却无法创设欧洲防务共同体。第二，在最差异体系案例中运用求异法是在不同的案例中分析相似性，问题是为什么看似不同的案例却会具有相同或类似的结果。书中第八章就采用了这种方法。作者讨论了美国、加拿大和墨西哥间自由贸易合作与欧洲国家间货币合作的相似性，为什么不同国家间，就不同的议题领域，在不同的历史背景下，能够实现合作。第三，在最相似体系案例中运用求异法是在相似案例中分析相似性，问题是为什么相同的行为体之间能够产生相同的结果。如果我们将书中的案例重新组合，那么布雷顿森林货币合作和国际民航协定，则是相同国家间在相同国际背景下实现了相同的结果。第四，在最差异体系案例中运用求同法是在不同的案例中分析差异性。这种类型一般不是解决因果推理问题，而是对不同案例进行比较描述。如果我们比较国际货币合作和欧洲防务共同体合作，或者比较欧洲煤钢共同体与石油政策谈判，就是在不同案例中分析差异性。

从上述四种类型的比较案例分析中，我们可以确定第一种和第二种方法是比较有效的案例分析方法，而第三种和第四种方法则具有较为严重的选择偏见问题。第三种方法可能会忽视其他系统性的影响，而第四种方法则因为无法保证单元的同质性，所以更难做出一般性的推理。第一种方法是典型的控制比较，是根据实验方法的逻辑来比较不同解释变量所产生的不同的结果。在运用第二种方法的时候则需要保持进一步的谨慎，要尽量保证单元同质性，才能使得因果推理的一般性结论更为可信。

从米尔纳的《利益、制度与信息》一书中，我们可以得出如下关于如何运用案例检验理论的提示：尽量根据解释变量来选择案例，即使最初是根据所观测到的结果对某类现象产生研究兴趣，在案例设计的时候也需要考虑解释变量的类型；选择变量（无论是自变量还是因变量）有所变化的案例，这样控制比较更易于发挥其推理优势；要将单元同质性纳入考虑，这样才能保证理论的一般性；在可能的情况下，需要综合运用不同方法，本书以比较案例分析为基本架构，并综合使用过程追踪法和形式模型的方法（参阅第三章和附录部分），而且在中文版的序言中，作者也强调了定量研究方法的作用。

方法是服务于推理的，是以思想发展为目的的。方法论的自觉会提高推理的可信性和效率。运用小样本案例分析来检验理论更需谨慎，更需要对可能产生的推理问题保持警觉。只有这样，案例研究才不会只是为了演示某种理论，而是会有效地帮助作者验证理论和提出假设。

本书是一个反映美国国际政治经济学最新发展的翻译计划中的一本。这个计划源于2005年，当时普林斯顿大学海伦·米尔纳教授应王正毅教授之邀在北京大学访问，两位教授在讨论之后，共同商定了一个书目，希望通过翻译出版向中国学术界，尤其是年轻一代的学者介绍和推荐国际政治经济学的新发展，包括新方法、新理论和新问题。这一计划得到了上海人民出版社的积极响应，并且将其列入著名的“东方编译所译丛”。这批书基本涵盖了国际政治经济学研究的主要领域，包括贸易、货币金融、地区一体化、全球化、经济发展以及制度等问题，反映了第二代国际政治经济学者的努力，以及他们在核心概念、研究路径、分析框架和研究方法的探索上所取得的共识，是美国国际政治经济学思想发展的最新体现。

最后，感谢本书作者海伦·米尔纳教授的信任，通过向她当面请教，澄清了不少翻译中遇到的问题；感谢王正毅教授的督促和对译稿的把关，不仅促进了我的翻译进度，而且也改善了翻译的质量；感谢上海人民出版社范蔚文副总编的统筹，他的眼光和热情会感动每个做学问的人；感谢本书的责任编辑韩梅梅女士，她的专业精神和精益求精的态度让本书的翻译质量大有提高；感谢钟飞腾博士，他帮助查找了书中人名的中文译法；感谢冯帅章博士，他帮我校阅了附录部分。由于译者水平有限，书中难免出现理解和表述不甚准确的地方，甚至可能存在错误的理解，敬请读者批评指正。

注释

1．［美］肯尼思·华尔兹：《国际政治理论》，信强译，上海：上海人民出版社2003年版，第9页。

2．同上书，第13页。

3．同上书，第89页。

4．Gary King，Robert Keohane，and Sidney Verba，Designing Social Inquiry：Scientific Inference in Qualitative Research， Princeton：Princeton University Press，1994，p．118．

5．Ibid.，pp．119—124．

6．［美］罗伯特·基欧汉：《霸权之后：世界政治经济中的合作与纷争》，苏长和等译，上海：上海人民出版社2001年版。

7．［美］亚历山大·温特：《国际政治的社会理论》，秦亚青译，上海：上海人民出版社2000年版。

8．［英］赫德利·布尔：《无政府社会：世界政治秩序研究》，张小明译，北京：世界知识出版社2003年版；张小明：《国际关系英国学派：历史、理论与中国观》，北京：人民出版社2010年版。

9．［美］罗伯特·杰维斯：《国际政治中的知觉与错误知觉》，秦亚青译，北京：世界知识出版社2003年版；Stephen Walt，The Origins of Alliance，Ithaca：Cornell University Press，1987．

10．对这一时期关于国内政治的研究的评述，可参见Helen Milner，“Rationalizing Politics：the Emerging Synthesis of International，America，and Comparative Politics，”International Organization，Vol．52，No．4，1998，pp．762—767。

11．Peter Gourevitch，“The Second Image Reversed：The International Sources of Domestic Politics，”International Organization，Vol．32，No．4，1978．

12．Robert Putnam，“Diplomacy and Domestic Politics：the Logic of Two-Level Games，”in Peter Evans，Harold Jacobson，and Robert Putnam，eds.，Double-Edged Diplomacy：International Bargaining and Domestic Politics，Berkeley：University of California Press，1993．

13．曲博：《国内政治、国际关系与国际政治经济学研究》，载《国际政治研究》2006年第2期，第62—72页。

14．Helen Milner，Interests，Institutions，and Information：Domestic Politics and International Relations，Princeton：Princeton University Press，1997，pp．9—14．

15．［美］海伦·米尔纳、罗伯特·基欧汉：《国际化和国内政治：导论》，载［美］海伦·米尔纳、罗伯特·基欧汉主编：《国际化与国内政治》，姜鹏等译，北京：北京大学出版社2003年版。

16．［美］杰弗里·弗里登、罗纳德·罗戈斯基：《国际经济对国家政策的影响：分析性综述》，载罗伯特·基欧汉、海伦·米尔纳主编：《国际化与国内政治》，姜鹏等译，第47页。

17．Thomas Risse-appen，“Bringing Transnational Relations Back In：Introduction，”in Thomas Risse-Kappen，ed.，Bringing Transnational Relations Back In：Non-State Actors，Domestic Structure，and International Relations，New York：Cambridge University Press，1995，pp．5—7．

18．Andrew Moravcsik，“Taking Preference Seriously：A Liberal Theory of International Politics，”International Organization，Vol．51，No．4，1997．

19．曲博：《国际力量、国内政治与对外经济政策选择》，载《教学与研究》2007年第1期，第77—83页。

20．Helen Milner，Interests，Institutions，and Information：Domestic Politics and International Relations，p．98．

21．Gary King，Robert Keohane，and Sidney Verba，Designing Social Inquiry：Scientific Inference in Qualitative Research，Princeton：Princeton University Press，1994，pp．81—82．

22．Ibid.，pp．124—125．

23．Ibid.，p．115．

24．Ibid.，p．91．

25．Alexander George and Andrew Bennett，Case Studies and Theory Development in the Social Science，Cambridge：MIT Press，2005，p．23．

26．Christopher Achen and Duncan Snidal，“Rational Deterrence Theory and Comparative Case Studies，”World Politics，Vol．41，No．2，1989; Barbara Geddes，“How the Cases You Choose Affect the Answers You Get，”Political Analysis，Vol．2，1990，pp．131—150．

27．Gary King，Robert Keohane，and Sidney Verba，Designing Social Inquiry：Scientific Inference in Qualitative Research，p．129．

28．Ibid.，p．137．

29．Ibid.，pp．141—149．

30．Alexander George and Andrew Bennett，Case Studies and Theory Development in the Social Science，p．151．

31．Charles Ragin，The Comparative Method：Moving Beyond Qualitative and Quantitative Strategies，Berkeley：University of California Press，1987，p．37．

32．Ibid.，p．45．

33．Ibid.，p．47．

34．Adam Przeworski and Henry Teune，The Logic of Comparative Social Inquiry，New York：Wiley-Interscience，1970．

35．Andrew M．Faure，“Some Methodological Problems in Comparative Politics，”Journal of Theoretical Politics，Vol．6，No．3，1994，pp．307—322．

中文版序言

非常荣幸能够为我的这本《利益、制度与信息：国内政治与国际关系》的中文版写此序言。这本书出版于1997年，是当时迅速发展起来的区分外交政策中国内和国际因素，并将其纳入统一理论（coherent theory）研究的一部分。费伦（Fearon 1998）、莫劳夫奇克（Moravcsik 1997）、莱克和鲍威尔（Lake and Powell 1999）、基欧汉和米尔纳（Keonane and Milner 1996）以及同时期的其他学者已对这些问题做了深入研究，主要讨论两个全局性的命题：第一，关于社会利益还是国内制度更为重要的争论，显然已经得出了一致的结论，那就是这两者都需要以某种一致的方式纳入考虑（Frieden and Rogowski 1996；Garrett and Lange 1996）；第二，国际和国内要素的互动需要理论化，这样关于哪个要素更为重要的争论才能向前推进（Moravcsik 1997；Fearon 1998）。双层博弈研究的发展正是它向前推进的表现（Putnam 1988；Evans 1993）。本书试图在上述两方面的基础上再有所发展。

在国内政治和比较政治领域中，对利益和制度何者更为重要的问题上长期存在着分歧。在国际政治经济学中，米尔纳（Milner 1988）、罗格斯基（Rogowski 1989）、弗里登（Frieden 1991）、弗里登和罗格斯基（Frieden and Rogowski 1996）以及希斯科斯（Hiscox 2002）都主要关注经济利益的作用，他们通常根据某些经济模型来解释外交政策。其论点就是一旦主要社会集团的政策偏好确定，那么政府的政策选择就很容易解释。关键的步骤是能够事前确定这些政策偏好。利用不同的贸易经济模型，比如斯托尔伯—萨缪尔森定理、李嘉图—维纳模型、战略贸易理论，这一领域的学者推导出的是社会行为体的偏好，而不是一些经济政策（Lake 2009）。经济模型不仅指出哪些国内代理人应当被看作是具有偏好的，而且指出他们具有什么样的偏好。这些学者之间还存在对要素（factors）、行业（sectors）和企业（firms）哪一个更为重要的争论。另外从更为复杂的国际经济模型来推导偏好的努力还在持续发展（Walter 2008；Gawande et al 2009）。在国际政治经济学研究中，确定社会偏好的领域已经成为了具有活力的研究议程，对此有人赞扬（Lake 2009），有人不以为然（Katzenstein 2009）。

制度趋向的研究则认为社会偏好本身无法提供充分的解释。总的来看，作为政治学研究项目之一的制度主义目前处于上升期（Shepsle 1979，1989；North 1990；Ostrom 1990），而且他们之间存在一个共识，那就是国内政治制度对政策选择极为重要。政治制度被认为一方面可以聚合利益，而且是以不同方式聚合利益，因此两个不同的政治体系可能具有相近的偏好结构，但是作为利益聚合的各自政策可能不尽相同；另一方面，有学者认为制度本身塑造偏好，事前的、不考虑制度的社会偏好分析是不存在的。包括戈尔茨坦（Goldstein 1993），戈尔茨坦和基欧汉（Goldstein and Keohane 1993），贝利（Bailey et al．1997），罗格斯基（Rogowski 1987，1999），曼斯菲尔德和布施（Mansfield and Busch 1995），洛曼和奥哈洛伦（Lohman and O'Halloran 1994）以及加勒特和兰格（Garrett and Lange 1996）就是典型的强调对外经济政策制定中政治制度作用的学者。在更为广泛的国际关系文献中，关于民主和平的辩论是另外一个关于国内制度的前沿研究领域（Doyle 1983；Russett and Oneal 1997；Schultz 2001；Gowa 1999；Layne 1994）。“新制度主义”让这一领域的学者对各种制度所能发挥的重要作用越来越敏感。

融合强调偏好的理论和关注制度的理论似乎是重要的一步。本书就是试图将国内政治的这两个方面综合在一起，而且是以一种一致的方式进行。方法之一是选择一个特定模型，该模型要能够表明偏好或者制度的变动状况如何改变结果。而所谓的政治空间模型（spatial models of politics）则将利益和制度结合在了一起（Enelow and Hinich 1989，1990）。本书借助这种模型来展现政治执行者、立法者、利益集团以及外国政府的偏好，然后在制度不变情况下，表明这些偏好的相对变动如何改变结果，以此来证明偏好结构对对外经济政策的影响。然后下一步就是证明政治制度结构的变动，也就是如议程设置、谁来批准、谁来投票以及以何种顺序等怎样改变结果，甚至当偏好不变时，（也是如此）。这突出了国内制度改变结果的能力，即便偏好是恒定的。空间模型似乎是融合偏好与制度对政策影响的有潜力的途径。

然而，运用空间模型除了这些好处之外，也有代价。我们必须了解行为体的偏好源自何处，尤其是当我们运用演绎的、事前的贸易模型于贸易政策领域之外时。而且，如果我们充分地变化偏好和制度，那么几乎各种结果都有可能（Hammond and Prins 2006）。很不幸，融合偏好和制度的进展仍然很缓慢。最近的研究常将其分开，只关注于其中一个方面（Hiscox 2002；Ladewig 2006；Scheve and Slaughter 2001）。莱克在对这一领域的概括中也将偏好和制度看作两类变量（Lake 2009），同先前的研究很相近（参见Moravcsik 1998）。未来的研究应当寻求更好地融合偏好和制度的影响。

这一研究领域中，第二个人为的区分是解释对外政策上的国内因素和国际因素的区别。双层博弈似乎是一种融合两者于相同理论空间的方式（Putnam 1988；Evans et al 1993）。双层博弈的重点是将国内和国际压力对政治领导人的影响模型化。本书也对此进行了探索。本书在空间模型内运用双层博弈，来更为精确地展现在何种条件下，两个国家间的国际合作更容易或更难发生。一个关键的发现就是，非单一国家并没有使国际合作更为可能发生；也就是说，国内政治通常是比国际政治更大的阻碍合作的障碍，这与很多现实主义者相对的收益观相反。如费伦（Fearon 1998）认为的那样，本书代表了不同于纯国际谈判的一种典型结果。相对于国际谈判，本书表明国内政治的介入恶化了国家间关系，也就是国内政治不情愿寻找合作性结果。

这一领域的研究进展也相对缓慢。双层博弈尽管有其长处，但在现有研究中也处于衰退之中。比如，莱克（Lake 2009）还是将国际要素作为第三种独立影响对外经济政策的变量，同国内政治也没有什么关联。这种状况的一个原因是双层博弈模型过于复杂，而又难以提供有力的结果。而且双层博弈的条件通常被看作是仅涉及次要的影响，而国内层次的偏好和国际谈判主导进程。如果想推动这一领域的研究，我们就仍然需要将这些要素以一种理论化的、有力的方式加以融合。

本书的另外一个特征就是强调信息环境。本书并不假定完全充分的信息。实际上如果有完全充分的信息，那么当谈判一开始，协定的批准就应进行。然而，本书强调在不充足信息的环境下仍可以维持合作，而且国内社会行为体可以为政策制定者提供信息，从而让政策制定者更易于达成合作性协定。信息缺乏并不总是国际协定的阻碍。本书我们将注意力集中于信息环境，使其成为理解对外政策的另一个重要变量。这一领域的研究进展也很缓慢。目前多数对外经济政策的分析仍然假定完全和充分的信息（比如Walter 2008；Chase 2008；Bueno de Mesquita and Smith 2009）。但是现在也有一些研究着眼于哪些国内行为体了解自身的偏好及本国政府的政策，这表明信息缺乏是普遍的（Guisinger 2009；Mansfield and Mutz 2009）。但是，将信息匮乏系统地纳入对外经济政策的模型中仍然少见。在2007—2009年的全球金融危机之后，学者们已经开始呼吁重视行为体所具有的信息（information）和信念（beliefs），以便不仅能更好地处理行为体所面临的风险，也能更好地应对相互依赖世界中他们所面对的不确定性（Katzenstein 2009）。这与本书的论点不谋而合。

本书另外一个进展是所提出的评估假设的实证策略。在这本书中，案例研究是证据的主要来源。这种定性分析方法仍然是本研究领域的重要部分。但是越来越多的定量数据已经得到发展和运用。综合不同国家和不同时间的数据库，也就是所谓的依时间序列的跨部门数据（time series cross sections，TSCS），正在变得更为流行，这是因为这种方法已经能够更好地应对内在的统计问题。现在我可能会想为本书增加一个定量分析的部分。我最近的一些研究也仍在关注本书中提出的假设，并且运用定量数据来检验这些假设，其中一些发现支持了本书的观点（Mansfield et al 2007，2008）。利用多种方法，包括定量、定性、试验和调查的方法，在目前国际关系研究中变得越来越普遍，这是向前发展的重要一步。

国际合作是本书的核心着眼点，现在也仍是极为重要的议题。最近全球金融危机的影响就是在国家间相互合作的状况下被缓解，从而避免了以邻为壑的行为。这次合作同20世纪30年代大危机时代缺乏此类合作形成鲜明对比；当时国家间的竞争造成了采取对所有国家而言都进一步恶化危机的政策。我们对国家间避免造成负面外部性的竞争的条件了解得越多越好。我们目前所处的全球化的世界强化了合作的需求；国家政策影响的扩展要比以往的网络化体系更为快速和强烈。理解政府如何防止国内政治阻碍他们的国际合作努力是一项关键的任务。

参考文献

Bailey，Michael A.，Goldstein，Judith，and Weingast，Barry R．1997．“The Institutional Roots of American Trade Policy：Politics，Coalitions，and International Trade”，World Politics，49：3，309—338．

Bueno de Mesquita，Bruce and Smith，Alastair．2009．“A Political Economy of Aid”，International Organization，63：2，309—340．

Chase，Kerry A．2008，“Protecting Free Trade：The Political Economy of Rules of Origin”，International Organization，62：3，507—530．

Doyle，Michael W．1983．“Kant，Liberal Legacies，and Foreign Affairs，Part 2”，Philosophy and Public Affairs，12：4，323—353．

Enelow，James M．and Hinich，Melvin J．1989．Advances in the spatial theory of Voting New York，NY：Cambridge University Press．

Evans，Peter B.，Jacobson，Harold K.，and Putnam，Robert D．eds．1993．Double-Edged Diplomacy：International Bargaining and Domestic Politics，Berkeley，CA：University of California Press．

Fearon，James D．1998．“Domestic Politics，Foreign Policy，and Theories of International Relations”，Annual Review of Political Science，1，289—313．

Frieden，Jeffry A．1991．“Invested Interests：The Politics of National Economic Policies in a World of Global Finance”，International Organization，45：4，425—451．

Frieden，Jeffry A．and Rogowski，Ronald．1996．“The Impact of the International Economy on National Policies：An Analytical Overview”，in Robert O．Keohane and Helen V．Milner eds.，Internationalization and Domestic Politics，New York，NY：Cambridge University Press，25—47．

Garrett，Geoffrey and Lange，Peter．1996．“Internationalization，Institutions，and Political Change”，in Robert O．Keohane and Helen V．Milner eds.，Internationalization and Domestic Politics，New York，NY：Cambridge University Press，48—75．

Gawande，Kishore，Krishna，Pravin，and Olarreaga，Marcelo．2009．“What Governments Maximize and Why：The View from Trade”，International Organization，63：3，491—532．

Goldstein，Judith and Keohane，Robert．1993．Ideas and Foreign Policy，Ithaca，NY：Cornell University Press．

Goldstein，Judith L．and Keohane，Robert O．eds．1993．Ideas and Foreign Policy：Beliefs，Institutions，and Political Change，Ithaca，NY：Cornell University Press．

Gowa，Joanne S．1999．Ballots and Bullets：The Elusive Democratic Peace，Princeton，NJ：Princeton University Press．

Guisinger，Alexandra．2009．“Determining Trade Policy：Do Voters Hold Politicians Accountable？”，International Organization，63：3，533—557．

Hammond，Thomas W．and Prins，Brandon C．2006．“Domestic Veto Institutions，Divided Government，and the Status Quo：A spatial Model of Two-level Games with Complete Information”，in Robert Pahre ed.，Democratic Foreign Policy Making：Problems of Divided Government and International Cooperation，1 edn．；New York，NY：Palgrave Macmillan，34—95．

Katzenstein，Peter J．2009．“Mid-Atlantic：Sitting on the Knife's Sharp Edge”，Review of International Political Economy，16：1，122—135．

Keohane，Robert O．and Milner，Helen V．eds．1996．Internationalization and Domestic Politics，New York，NY：Cambridge University Press．

Ladewig，Jeffrey W．2006．“Domestic Influences on International Trade Policy：Factor Mobility in the United States，1963 to 1992”，International Organization，60，69—103．

Lake，David A．and Powell，Robert，eds．1999．Strategic Choice and International Relations，Princeton，NJ：Princeton University Press．

Lake，David．2009．“Open Economy Politics：A Critical Review”，The Review of International Organizations，4：3，219—244．

Layne，Christopher．1994．“Kant or Cant：The Myth of the Democratic Peace”，International Security，19：4，5—49．

Lohmann，Susanne and O'Halloran，Sharyn．1994．“Divided Government and U．S．Trade Policy：Theory and Evidence”， International Organization，48：4，595—632．

Mansfield，Edward D．and Busch，Marc L．1995．“The Political Economy of Nontariff Barriers：A Cross-National Analysis”，International Organization，49：4，723—749．

Mansfield，Edward D.，Milner，Helen V.，and Pevehouse，Jon C．2007．“Vetoing Co-operation：The Impact of Veto Players on Preferential Trading Arrangements”，British Journal of Political Science，37：3，403—432．

Mansfield，Edward D.，Milner，Helen V.，and Pevehouse，Jon C．2008．“Democracy，Veto Players and the Depth of Regional Integration”，World Economy，31：1，67—96．

Mansfield，Edward D．and Mutz，Diana C．2009．“Support for Free Trade：Self-Interest，Sociotropic Politics，and Out-Group Anxiety”，International Organization，63：3，425—457．

Milner，Helen V．1988．Resisting Protectionism：Global Industries and the Politics of International Trade，Princeton，NJ：Princeton University Press．

Moravcsik，Andrew．1997．“Taking Preferences Seriously：A Liberal Theory of International Politics”，International Organization，51：4，513—553．

Moravcsik，Andrew．1998．The Choice for Europe：Social Purpose and State Power from Messina to Maastricht，Ithaca，NY：Cornell University Press．

North，Douglass C．1990．Institutions，Institutional Change and Economic Performance，Cambridge（UK）：Cambridge University Press．

Ostrom，Elinor．1990．Governing the Commons：The Evolution of Institutions for Collective Action，Cambridge（UK）：Cambridge University Press．

Putnam，Robert D．1988．“Diplomacy and Domestic Politics：The Logic of Two-Level Games”，International Organization，42：3，427—460．

Rogowski，Ronald．1987．“Trade and the Variety of Democratic Institutions”，International Organization，41：2，203—223．

Rogowski，Ronald．1989．Commerce and Coalitions：How Trade Affects Domestic Political Alignments，Princeton，NJ：Princeton University Press．

Rogowski，Ronald．1999．“Institutions as Constraints on Strategic Choice”，in David A．Lake and Robert Powell，eds.，Strategic Choice and International Relations，Princeton，NJ：Princeton University Press，115—136．

Russett，Bruce M．and Oneal，John R．1997．“The Classical Liberals Were Right：Democracy，Interdependence，and Conflict，1950—1985”，International Studies Quarterly，41：2，267—294．

Scheve，Kenneth F．and Slaughter，Matthew J．2001．“What Determines Individual Trade-policy Preferences？”，Journal of International Economics，54：2，267—292．

Schultz，Kenneth A．2001．Democracy and Coercive Diplomacy，Cambridge Studies in International Relations，76；Cambridge（UK）：Cambridge University Press．

Shepsle，Kenneth A．1979．“Insitutional Arrangements and Equilibria in Multidemensional Voting Models”，American Journal of Political Science，23：1，27—59．

Shepsle，Kenneth A．1989．“Studying Institutions：Some Lessons From the Rational Choice Approach”，Journal of Theoretical Politics，1：2，131—147．

Walter，Stefanie．2008．“A New Approach for Determining Exchange-rate Level Preferences”，International Organization，62：3，405—438．

海伦·米尔纳

2010年7月13日

致谢

本书写作历时7年，使我欠下了诸多感谢。社会科学研究委员会为我提供了两年的休假，使我得以全心投入本项研究工作。哥伦比亚大学也为我提供了休假时间、研究支持和一个学术激励环境。

我的更多感谢要给我的朋友们，他们在整个过程中一直给我以帮助。罗伯特·杰维斯（Robert Jervis）、罗伯特·基欧汉（Robert Keohane）、杰瑞·科恩（Jerry Cohen）、戴维·莱克（David Lake）、戴维·鲍德温（David Baldwin）以及罗恩·罗格斯基（Ron Rogowski）都曾阅读过本书的初稿，并都给出了非常有用的建议。我极为感激他们花费时间细致地和建设性地帮助我完善初稿。彼得·罗森多夫（Peter Rosendorff）的贡献也相当重要。第三章和附录是我们合作完成的，发表在《经济与政治》（Economics and Politics，July 1996）上。彼得和我用了很多时间讨论思路，最终完成了本书的第三章和附录。

鲍勃·帕特南（Bob Putnam）、哈罗德·雅各布森（Harold Jacobson）、彼得·埃文斯（Peter Evans）邀请我参加他们的双层博弈项目；本书第六章就是我为他们编辑的《双面外交》（Two-Edged Diplomacy）所写的部分。杰弗里·安德希尔（Geoffrey Underhill）和威廉·科尔曼（William Coleman）也邀请我加入他们的研究团队，并参加了1994年在马德里举行的欧洲政治研究协会的大会，后来这次会议的论文汇集为《欧洲公共政策期刊》（Journal of European Public Policy，Vol．2，No．3，1995）的一期特辑，本书第八章的初稿也收在其中。《世界政治》（World Politics）接受了我关于合作的评述文章，但是希望我能够再提供一篇关于国内政治影响合作的文章。我希望本书能够实现这个目标。

哥伦比亚大学的同事也给了我极大帮助。戴维·爱泼斯坦（David Epstein）、沙雷恩·奥哈洛伦（Sharyn O'Halloran）和查克·卡梅伦（Chuck Cameron）耐心地回答我没完没了的有关博弈论和美国政治最新进展的问题。阿来桑德拉·卡塞拉（Alessandra Casella）和丹尼·罗迪克（Dani Rodrik）在国际经济学方面也提供了同样的帮助。道格·查莫斯（Doug Chalmers）、史蒂夫·索尼克（Steve Solnick）和彼得·约翰逊（Peter Johnson）都就他们所研究的国家政治回答了我提出的很多问题。还有，国际关系的小团体——杰克·斯耐德（Jack Snyder）、迪克·贝茨（Dick Betts）、戴夫·鲍德温（Dave Baldwin）、格雷格·高斯（Greg Gause）、爱德华·曼斯菲尔德（Ed Mansfield）、亨德里克·斯普鲁（Hendrik Spruytt）、阿维德·卢考斯卡斯（Arvid Lukauskas），尤其是鲍勃·杰维斯（Bob Jervis）——为我提供了持久的精神激励，并让我意识到使别人信服我的理论有多么困难。我也想感谢我教过的研究生，他们会挑战任何一个想法。最后，我要感谢匿名审稿人和普林斯顿大学出版社马尔科姆·利奇菲尔德（Malcolm Litchfield）的帮助。

我极为感谢我的丈夫——戴维。他不仅花了大量时间评阅初稿，而且还提供了后勤保障。每个夏天当我坐下写作时，他总会确保没有别的事情打扰我。没有他的支持和建议，就不会有本书。

目录

译者序

中文版序言

致谢

第一章　导论

第一部分　理论

第二章　行为体的利益、政策偏好与国际合作需求

第三章　双层博弈模型（同彼得·罗森多夫合作）

第四章　政治制度与国际合作

第二部分　案例研究

第五章　布雷顿森林货币协定和国际贸易组织，1943—1950

第六章　英美石油协定和国际民用航空协定，1943—1947

第七章　欧洲煤钢共同体与欧洲防务共同体，1950—1954

第八章　北美自由贸易协定和马斯特里赫特条约中的欧洲货币联盟，1989—1993

第三部分　结论

第九章　结论

附录（同彼得·罗森多夫合作）

参考文献

第一章　导论

我们应该如何理解国家间关系？例如，中东的和平进程是被国家间的均势变化所推动，还是国内政治发挥着重要作用？国内政治是否像美日两国权力资源的变动一样，对两国关系起到重要作用？在过去10年中，最引人注目的美国和苏联关系的变动只能从外部因素进行解释，还是必须要考察内部的变化，尤其是苏联的内部变化，来理解冷战的结束？如果国内政治在这些和其他的案例中发挥作用，那么国内政治发挥什么样的作用以及什么样的国内因素最为重要？

本书认为国内政治和国际关系紧密联系。一国的国际地位对其内部政治和经济具有重要影响。反过来，它的国内情势同样影响它在对外关系中的行为。一些学者——通常是现实主义者——相信忽视国内政治、把国家视为单一行为体对理解国际关系是有益的（Waltz 1979）。我认为这种方法具有误导性。学者和政策制定者如果不能考虑国内情况，就忽视了解释国家行为的关键要素。放松单一国家这一假设会产生对国际政治更丰富的新观察。本书的目的就是将国内政治重新引入国际关系理论。

在20世纪六七十年代，存在多种关注国内因素的国际关系理论。各种马克思主义、官僚政治以及心理学方法都试图将国家在外交政策中的行动解释为内部变量的结果（例如Kolko 1968; Allison 1971; Rosenau 1966，1969; Snder，Bruck，and Sapin 1962）。但是在20世纪80年代，随着结构现实主义的兴起，国内变量大多被排除出国际关系理论，直到80年代末，随着“民主和平论”和双层博弈方法的发展，国内政治才又重新出现在国际关系理论中（Doyle 1986; Russett 1993; Putnam 1988）。复兴对外交政策的国内解释并使其如现实主义分析一样简约和理论化，这已经成了重要的学术目标，也是本书所要尝试推进的。

如果国家的内部特征对它的行为具有重要而系统的影响，那么假定不存在这些特征就会导致对国家行为的原因的根本性误解。我们可能会错误地假定国家的行为是由国际影响引起的，但实际上却是国内原因造成的。华尔兹（Waltz 1979）认为，不首先考察国际结构因素会导致对国家行为原因的错误推理。他认为这种失败会造成解释变量的无限增多。但是这种方法论的观点是错误的。如果存在对国家互动的系统的国内影响，那么不去检验这些因素也会导致变量的无限增长。比如，如果民主使得国家不容易相互发动战争，那么不去确定像民主这样的国内变量就会造成分析者将特定国家的和平性质归因于许多其他原因。因为没有其他变量更适合所有民主国家，因而我们就会试图对每个案例都提出特定解释，从而也会导致解释变量的增加。重要的不在于分析层次——国内或国际——是否起作用，而在于变量的影响是否是系统的和跨国家的（Przeworski and Teune 1970）。

尽管许多学者已经认识到国内政治和国际政治的相互依赖性，但是很少有人就这种互动发展出明确的理论。本书的目的就是提出这样一种理论，重点是构建一种关于国内政治和国际政治互动的简约并抽象的模型。近来，“双层博弈”的概念已经获得关注（Putnam 1988）。尽管双层博弈有希望成为一种分析框架，但是其支持者也承认这种路径还不能成为具有可检验假说的理论（Evans，Jacobson，and Putnam 1993）。

双层博弈背后的主要观念十分重要：政治领导人一直都是同时在国内和国际两个舞台上行动。他们努力运用这两个舞台来实现自己的不同目标，也面临来自这两个舞台不同的——有时是相反的——压力和制约。只有同时考虑内外两方面因素，才能理解他们的行为。帕特南将双层博弈描述为：“在国家层次上，国内集团通过迫使政府采纳合意政策来寻求自己的利益，而政治家则通过在这些集团间组建联盟以寻求权力。在国际层次上，国家政府寻求最大化提高其满足国内需要的能力，而最小化外部变化的不利后果。中央决策者不能忽视这两个博弈中的任何一个”（Putnam 1988：434）。它们也不能被研究国内或国际政治的分析者所忽视。

这种新的隐喻导致了在行为体界定上的变化。国家不再是行为体，中央决策者、立法机构和国内集团成了行动体。作为行动体的国家是取消单一行为体假设的牺牲品。而且，一种新的政治要素加入进来，“同以国家为中心的各种理论不同，双层博弈方法认识到国内有关‘国家利益’是什么的争论难以避免”（Putnam 1988：460）。“国家利益”的界定成了这种方法的主要变量。

因此，双层博弈路径在国际关系中加入了重要的“分析层次”。但是它仍然未得以充分理论化。最近一些研究已经提出了对这种博弈更为有力和形式化的发展，但是对国际关系本身的影响仍然含混不清（Mayer 1992; Iida 1993a，1993b; Alt and Eichengreen 1989; Tsebelis 1990; Lohmann 1993; Pahre 1994; Downs and Rocke 1995; Mo 1991，1994，1995）。本书的一个目标就是推动双层博弈的理论化、概念化，并提出关于其影响的可检验的假说，为实现此目标而选择的方法是理性选择理论。

理性选择理论具有三个优点：它迫使我们明确所用模型的假设，合乎逻辑地得出结论，以及系统地检验分析中使用的任何变量变动的影响。论点的明晰和逻辑的一致使得这种路径更为吸引人。结果是可以由不同的人来重复的。但是理性选择分析也具有重要局限（比如Elster 1979，1986; Tversky and Kahneman 1986; ISQ 1985）。其中一些局限实际上破坏了其优点。首先，模型由所用假设所主导；通常假设变化也会改变所得到的结果，有时这种改变十分显著。其次，除非人们熟悉这种思路，否则它会让人困惑，而不是让人明了。假设隐藏于分析之中，数学模糊了逻辑。理性选择模型不再能够在主体间互相传达，而成了有相近想法的学者圈中的专属领域。

这些和其他问题都使得理性选择模型成为一种花哨的分析形式。为了明晰而不是含混，我将模型的形式化放在附录，并运用普通语言解释假设和结果，以避免或者至少降低这些问题。模型也将用于一组案例分析，这将有助于明确其后面的逻辑，也有助于检验假说的可靠性。如果有人不接受以下基本前提，即行为体至少有时并且在某种程度上是理性的——他们具有目标并努力以最有效的方式去实现目标——那么显然这些处理理性选择方法潜在问题的努力也没什么用处。

现实问题

国内政治和国际政治的互动是本书的核心。然而，存在一个特定的经验问题，那就是为什么国家与别国合作。更具体地说，就是什么时候、在什么条件下国家能够在一个议题领域相互协调政策。这一问题的提出也产生了相对应的问题，那就是在什么条件下、为什么国家不能够合作。例如，在第二次世界大战之后的多数时间，西方发达工业国家能够在国际贸易议题上合作；同一时期在货币事务上，合作则时有时无；也是在这段时期，财政政策领域的协调甚至并不存在。什么因素能够解释这种差异呢？为什么合作程度因议题领域和时间而不同？

另外，还要注意一个问题：为什么特定国家在特定时期更容易合作？比如，在战后，英国是西方发达国家中军事合作的主要推动者，而法国在这个领域的合作意愿则较低。另一方面，英国发现难以加入西欧国家的经济合作，而法国通常在这个领域是领导者。这些国家间的、不同时期间的以及议题领域间的差异，意味着无论是国家的分析层次还是国际的分析层次都不足以解释我们在世界政治中观察到的合作模式。什么样的因素能够解释这种差异呢？

这些问题值得注意，不仅是因为国家间的合作通常被假定为对社会有利，也因为合作是理论上的反常现象。[1]有关国际合作的问题十分突出，但由于用于解释国际政治的主要理论原则的关系，对合作原因的解释含混不清。至少在美国，现实主义在国际关系理论中获得了卓然地位。“现实主义路径”——如果能够从很多“现实主义者”中确定一个方法的话——难以解释合作问题（Morgenthau 1948; Carr 1946; Wolfers 1962; Waltz 1979; Walt 1987; Mearsheimer 1990; Krasner 1991; Grieco 1990）。 合作似乎是国家为求生存而必须进行的权力平衡过程的一个要素。国家必须要相互制衡，以便在世界政治的无政府状态下求得生存，合作是这种制衡行动的外部表现。同其他国家协调政策能够让一国制衡第三方的威胁或者权力。这种制衡很可能是短期的而且没有很好地制度化，因为盟友仍然是潜在的敌人。而且，在没有外部威胁需要进行防务合作时，对现实主义而言，合作似乎无法解释。因此尽管现实主义对国家为什么同其他国家结盟的问题作出了相对有力的解释，但是对为什么国家在特定议题（而不是其他议题）以及只在特定时刻进行合作却没能提出足够的解释。另外，国家间长期的、制度化的合作似乎尤为反常。在下面“替代性解释：现实主义和新自由制度主义”这一节将讨论国际合作的现实主义解释；这里简单指出，一般而言现实主义路径难以解释国际合作模式。国际合作常常对现实主义构成了经验上的反常现象。

什么是合作？

核心的经验议题就是解释国家间合作的可能性和内容。但是合作的含义是什么？界定合作含义的重要性在于两个原因。首先，了解合作的基本特征可以让我们在具体案例研究中确定合作是否发生。实际上，我们可以将其看作因变量。其次，对合作现象的讨论有助于人们了解合作是否具有普遍性。这一讨论界定了何种活动可算是合作，因此也就使我们可以评估合作的频度，而反过来这也意味着解释合作的重要性。

最近关于国际合作的研究的重要特征就是普遍接受了对合作现象的定义（比如Keohane 1984; Oye 1986; Grieco 1999; Hass 1990; Putnam and Bayne 1987; Milner 1992）。根据基欧汉的观点，这些学者都认为，“当行为体根据其他行为体实际或者预期的偏好，通过政策协调过程而调整自身行为时”，合作就产生了（Keohane 1984：51—52）。相应的政策协调意味着每个国家做出政策调整以便降低对其他国家的负面影响。

对合作的这种定义与社会心理学家和社会学家所使用的定义是相近的（Deutsch 1949; Parsons 1959; Homans 1961; Blau 1964; Marwell and Schmitt 1975），这种定义包括两个重要因素。首先，它假定行为体的行为具有某种目的。所有相关行为体的目的并不必然相同，但是它意味着行为体的有目的行为。其次，这种定义意味着行为体会从合作中得到收益或者报偿。每个行为体所获得的收益在数目或者类型上不一定相同，但是它们确实从中获益。行为体在对自身收益的预期下，通过调整自身政策从而帮助其他行为体实现它们的目标。

因此，合作可以看作是一种交换过程。双方都通过某些行为——这些行为有赖于对对手反应的预期——来追求“需求的满足”（Blau 1946：6; Heath 1976：2）。国家间合作是一种特定类型的交换。它涉及一国根据别国政策的调整而相应地调整政策或预期，从而使双方都获益。这里的交换是指相互适应对方的政策，而不是经济学家所关注的商品和服务。多数国际关系研究都接受将合作视为交换的定义。

定义的功能之一就是让我们根据可用的概念来对不同行动进行分类。对国际合作做一个清楚而普遍接受的定义意味着学科内应当能够就什么样的行动是合作、什么不是合作达成一致。后者——什么不是合作——也同样重要。合作通常不同于竞争或冲突，竞争与冲突意味着有目的的行动是努力降低其他行为体可得到的收益或者阻碍其需求的满足。但是也存在不同于合作的其他行为方式。行为体不考虑其单边行动对其他行为体产生的影响以及不积极的行动可看作是合作的替代方式。尽管可能并没有试图降低其他行为体的收益，但如果这些行动没有降低行为体政策对其他行为体的负面影响，这些形式的行为应该被视为非合作性的。因此什么算作合作依赖于两个要素的存在：目标导向的行为，并且是通过政策调整来创造共同获益的行为。

合作具有不同形式（Young 1989：87—96）。[2]合作可以是默契的，也就是在没有沟通或明确协定的条件下实现相互的政策适应。这种合作源于行为体间默契的讨价还价，源于它们预期的趋同。政策协调也可以通过明确的谈判。作为明确谈判的结果，国家同意共同调整各自政策。这种类型的合作要比默契的合作更易辨识，因为对后者而言，很难确定反事实的状况。在两种合作类型中，政治领导人决定采取不同于没有合作时的政策。在谈判的情况下，领导人常会更明确表明如果不能达成协定他们将如何做，并就此改变政策。我的关注点是谈判性合作，书中的模型和案例都涉及为实现相互的政策调整而进行的国际谈判。然而，没有明确的理由认为谈判性合作的结论不能应用于默契性合作。

政策协调（coordination）和合作（cooperation）的关系也很重要。研究者通常对这两个术语的含义以及两者间的关系有不同的看法。我认为政策协调是国际合作的一种形式；合作和协调指的是基本相同的现象。协调意味着国家间的相互政策调整是为了降低一国政策选择对别国的负面影响，或增进正面效果。关键问题是，这意味着在没有“协调”的情况下，国家的政策将会不同（Putnam and Bayne 1987：2; Webb 1991：311—312）。并没有有力的案例能够区分合作与协调，很多学者都交替使用这两个概念（Feldstein 1991：311—312），本书也是如此。

根据这个广义的界定，政策协调或合作可以包括广泛的行动，只要这些行动以政策相互调整为目标。比如，帕特南（Putnam）和贝恩（Bayne）区分了四种类型的协调（Putnam and Bayne 1988：260）。相互理解型协调（mutual enlightenment）指国家交换政策意图的信息，用这样的方式来影响政策选择；相互巩固型协调（mutual reinforcement）需要获得对行为体政策的国际支持，这样才能在面临国内反对的条件下执行这些政策；相互调整型协调（mutual adjustment）意味着重新制定政策以降低相互冲突的程度；以及相互让步型协调（mutual concession）意味着“一揽子协定”，政策制定者根据其他国家的行为来限定自己的选择。

费希尔（Fischer 1988：35—38）提出了更为系统的合作性政策类型的分析。他区分了四种不同程度的政策协调，因为每一种代表了不同的政治承诺强度：促进默契政策协调的信息交换；特定时间针对具体政策方案的谈判；指导政策选择的一组规则的确定；以及通常为组成更大的政策共同体而对国家政策工具的放弃。在这个框架内，最后的层次——比如实现有单一货币和共同中央银行的货币联盟，贸易领域中包含单一市场的关税联盟，安全领域中集中国家军事力量建立单一国际军队——代表了国际合作的最极端的形式。

为实现相互政策协调的这些不同机制都是合作的不同形式，也是本书分析阐释的重点（因变量）。本章的目的在于指出可算作合作的行为的广度，从而强调合作现象的重要性。我的观点并不试图解释为什么选择了某种类型而不是其他类型的合作，但确实表明合作形式的选择很大程度上依赖于国内政治。

国内政治和国际关系

我的核心观点是，相对于担心其他国家的相对收益或者欺骗，合作努力的国内分配性后果对国家间合作影响更大。合作性协定造成了国内的赢家与输家，因此也就产生了支持者和反对者。这些集团间的内部斗争塑造了国际合作协定的可能性和本质。为实现合作的国际谈判常会因为国内政治而失败，这样的谈判也常是因国内政治而展开。合作的所有方面都受国内考量的影响，因为合作是国内政治斗争以其他方式的延续。

国际合作的现有理论忽视了国内政治的影响，因为它们将国家视为单一行为体。我的目标是弥补这一疏失。国际因素对合作是重要的，但我们所需要的是一个有关国内影响的理论，尤其是将国内影响与国际因素互动纳入考虑的理论。本书尝试提出一个国内力量对国际政治影响的系统而简约的模型，其前提假设就是国家并非单一行为体。

国家是单一行为体的假设会导致极为严重的后果。它意味着所有国家都是相同的；正如华尔兹（Waltz 1979）所说，国家是功能上“近似的单元”。它们都执行相同的任务，而且在面临相似的外部条件时作出相似的选择。尽管国家可能执行很多相同的任务，但是它们并不执行完全一致的任务，且关于这些任务做出的决策也不相同。国家间内部偏好和政治制度的差异对国际政治具有重要影响。理论建构的核心问题是提出一种简约方式来分类这种与国际合作相关的国家间差异。

单一行为体假设常意味着国内政治被有等级地组织起来，由一个处于顶端的行为体做出最后决定；也就是权力或者决策权是沿垂直等级流动的——从上到下——高层集团或者个人是决策的单元。无政府状态处于谱系的另一端，意味着没有等级制，或者每个行为体都有否决权而且能做出自己的政策选择。无政府状态从字面上来看意味着没有统治者，而等级制（hierarchy）的词源来自拉丁语的高级牧师，意味着统治者。谱系两端之间的各点代表了行为体间可能的权力分布。

比如现实主义假设国际政治是无政府状态，而国内政治是等级制的。华尔兹（Waltz 1979：88）在讨论体系组织原则时认为，“国内政治体系各部分具有主从关系。一些行为体可以发号施令，而另一些行为体则需要服从。国内体系是集中化和等级制的，国际政治体系各部分处于协调关系之中。形式上，所有国家一律平等，没有国家可以发号施令，其他国家也不必服从。国际体系是分散化和无政府的”。在本书中，我将挑战这一关于国内政治组织原则的假设，分析放松国内政治是等级制的假设会如何影响国际政治。在别处，我和其他学者也曾谈及放松国际政治总是完全无政府状态这一前提将产生的后果（Milner 1991; Ruggie 1983; Keohane 1984）。这两个前提都能改变，但本书只改变关于国内政治的前提。

多数政治——无论国内还是国际——都处于这两极之间，这一区域我称为多头政治（polyarchy）[3]，这一结构要比无政府或者等级制更为复杂，其中的相互关系更像一个网络。没有单一集团处于顶端，政策制定的权力或者权威是共享的，且常是不平等的共享。多头政治中集团间的关系包括了相互影响和/或在集团间分配特定权力。

我的核心主张是国家并非单一行为体，也就是国家并非严格的等级制，而是多头政治，由具有不同偏好的行为体组成，它们分享决策权。国内政治权力斗争对它们至关重要。国家生存是决策者的一项重要价值，但是多数决策并不直接关涉国家存亡。一旦我们远离单一行为体和完全等级制的假设，国家的行为也就改变了。如果行为体的偏好不同，那么内部有两个行为体做出的决定会不同于只有一个行为体所做出的决定。在多头政治中，达成内部妥协变得至关重要，因而国际政治和对外政策就成了国内权力斗争和达成内部妥协的一部分。

因此，国内政治可能处于谱系的不同位置上，在该谱系中，等级制和无政府状态处于两端，而多头政治处于中间。三个重要因素决定国家在此谱系中的位置：国内行为体的政策偏好、行为体间权力共享的制度，以及行为体间信息的分布。国内集团之间权力和信息的分布加上它们偏好的差异界定了多头政治的程度。首先，多头政治假定行为体的偏好不同。如果所有重要的国内行为体具有相同偏好，那么即使它们分享权力，这种情况仍然同单一行为体的情况一致。若具有相同偏好，则不管哪个行为体掌权都会选择同样的政策。因此偏好的差异程度是重要变量。其次，政策制定必须分享。如果一个行为体控制所有决策，这就又回到了单一行为体模型，由等级制主导。再次，如果一个集团控制了关于某一议题的所有相关信息，那么也再次回到一个相对等级制的结构。因此利益、制度和信息是关键变量。

总体而言，有三类行为体存于国内政治之中。行政机构（比如总统、总理或者独裁者）和立法机构组成两大主要政治集团；行政机构包括官僚机构或政府不同的部委。第三类行为体由社会利益集团构成。如果在一个议题上，这三类行为体的偏好不同，而且它们分享关于该议题的决策权，那么就不能将国内政治视为单一行为体。不同于完全的等级制，现在由多头政治所主导。另一方面，如果行为体具有相同偏好，那么就存在单一的“国家利益”，单一行为体的假设也是站得住脚的。这样的情况在极端情况下最易出现，按沃尔弗的比喻（Wolfer 1962：13—16），这就像房子起火，或者国家被别国入侵，此时国民的偏好趋于一致。同理，如果行为体具有不同偏好但是只有一个行为体控制决策，那么等级制仍主导，单一行为体的假设也仍然合适。实际上，某个行为体单独控制政策选择越强，比如行政机构掌控权力——也就是行政领导人较少同其他行为体分享决策权——这种情况同单一行为体或者严格等级制的情况越为接近。

国内政治很少是只有单一政策制定者的完全等级制，即使非民主体制也是如此。即使对独裁者而言，职业军人、大地主、大企业以及政党的支持通常是保持权力和执行政策所必需的。因此这些集团常会对行政机构的提案运用否决权，而且在其他方面，比如议程设定上，同行政机构分享权力。即使像希特勒和斯大林这样的独裁统治者也依赖于内部集团的支持来维持权力和制定政策。一项对斯大林的研究认为，“对‘冷战’的多数修正主义解释……认为苏联领导人既是铁板一块，又基本上是被动的……但是苏联的决策过程既同苏联内部的派系斗争发展相联系，也同苏联‘客观的’海外利益相关……因此在很多其他的案例中，苏联‘政策’……似乎很大程度上是国内派系冲突消长的函数”（Ra'anan 1983：8）。另有研究克里姆林宫的学者通过对斯大林统治的观察认为，“斯大林治下的苏联是桌面下的激烈斗争……你知道这个国家正在发生什么，你会不时看到死尸或者残肢，但是你从不会知道为什么”（New York Times，July 18，1996，sec．A，p．3）。

证据表明即使阿道夫·希特勒也面临着多头政治的情况。最近对希特勒政权的历史文献研究表明，“现代历史研究推翻了关于希特勒的旧观念，也就是行进中的紧密组织、统一的队伍，其成员全部效忠完全一致的理想”（Hiden and Farquharson 1989：75）。该领域的学者将其政权描述为是“多头政治的”，包括至少四种力量中心的斗争。

同样，西班牙的佛朗哥（Franco）政权也常被认为是依赖于各种国内集团的支持：

尽管我们能够确定，无论什么样的制度变化一定是由佛朗哥本人提出或者有他的积极支持……（支持佛朗哥的）民族主义联盟的异质性排除了某些特定的行动，要不然这些行动就会成为可能：在西班牙新政权中，没有任何一个集团具有足够的权力而成为主导力量。更为重要的是，佛朗哥政权并没有发展成为独裁的一党制国家，而是发展成了没有政党体系的威权国家，其中发育出了“有限的多元主义”。（Gunther 1980：6）

由希特勒、斯大林和佛朗哥所控制的国家并不是多元民主制，但是历史表明，即使在这些宣称单一等级制的国家中，统治者也无法进行独裁：不同偏好的国内集团竞相对政策施加影响，统治者在制定政策时也不同程度地依赖这些集团。尽管这些国家在谱系中被归为等级制的一端，但是这些国家也表现出了内部多头政治的迹象。

民主体系就更是多头政治了。像非民主国家一样，民主国家在内部组织原则上存有差异，一些国家倾向没有等级，而另一些国家则倾向等级制。在多数情况下，至少两类行为体在竞相控制决策过程。通常立法机构和行政机构共同影响政策制定。在一些情况下，两个或者更多的政党可能处于竞争状态，也就是执政党或执政党联盟，以及反对党。在统合主义体系（corporatist systems）下，三类行为体至关重要：行政机构（“国家”）、有组织的劳工以及有组织的资本家。这些行为体共同控制政策制定的关键因素：设定议程、设计政策方案以及修正、批准和执行政策。国内行为体或是分享对政策制定过程中这些要素的控制，或是掌握特定权力。

国内政治制度决定了这些权力如何在行为体间分配。比如，宪法通常在行政部门和立法部门间分配特定权力。在许多民主国家中，立法部门是代议制的实体，鲜有提出政策方案的权力，但是一般总是拥有批准或者否决行政部门方案的能力。这实际上赋予了立法部门以事后否决行政部门的权力。行政部门多数情况下能够设计方案和设定议程，但是这些方案必须要得到立法部门的批准。尽管这似乎是美国总统制下人们对政治的特别看法，但多数民主国家的行政部门都依赖于国会多数对它的信任。正如英国和加拿大的学者所强调的，“国会会令行政部门在斟酌时有所忧虑，国会主要通过预期反应的法则来施加影响，但也会通过较为公开的表态来施加影响”（Jones 1991：126; Campbell 1983：12—13）。实际上，立法部门和行政部门分享决策权，在决策过程中分别扮演不同角色。在这点上，多数民主体系都万变不离其宗。比如在美国和德国，司法部门是同立法和行政部门分享权威的第三个行为体。

理解政策制定的关键就是意识到国内行为体间是如何展开博弈的。这一博弈依赖三个变量：行为体政策偏好的差异、信息的国内分布以及国内政治制度的性质。行为体偏好的差异越大，掌握的信息越均等，国内状况就越体现多头政治特征。在极端情况下，如果每个行为体都能对政策选择有否决权，那就较接近无政府状态的情况。比如塞布里斯（Tsebelis 1995）关注作为“否决角色”的国内行为体，认为随着这些行为体数目的增加、其偏好的分化、其内部一致性的降低，决策的困难程度也随之增加。行为体的利益、信息和政治制度是本书的三个重要变量，后文再加以详述。这三个变量决定了国内多头政治的程度，从而也就决定了塑造国际合作的国内博弈的性质。

多头政治对国际政治的意义是本书的核心。本书认为多头政治改变了国际政治运转的方式。外交政策制定并不是将国家求生存作为优先考虑，而是被内部权力斗争和妥协所主导。尽管建立在单一行为体假设基础上的现实主义和国家主义仍认为行政部门主导外交政策的制定（Waltz 1979; Krasner 1978），但是行政部门并不总是占有优势。由于行政部门同其他国内集团分享决策权，因而政策选择就不同于行政部门主导的情况。政策选择——无论是国内或者对外政策——都是内部行为体策略博弈的结果。总之，外部的冲突与合作反映的是国内政治中的斗争和共识。

行为体的利益

本书尝试既能对比较政治学，也能对国际关系学有所贡献。本书认为国际关系学者应当将比较政治学纳入考虑，也引入了一些比较政治研究中的辩论。首先，讨论了行为体利益和政治制度间的关系。书中探讨了利益和制度如何互动以决定政策选择。其次，讨论了在塑造政策中社会和政治行为体的相对重要性，因此涉及了国家—社会关系的辩论。再次，本书也涉及了总统制政府和议会制政府的相对优点。书中的问题是总统制—议会制这种两分法是否有助于解释国家的国际合作能力。

本节的主要问题是行为体利益和政治制度间的关系。[4]尽管注意到利益和制度对政治结果都有重要影响似乎已成常识，但是学者们常会忽视其中之一，而强调单一变量（比如Rogowski 1989; Hall 1986; Frieden 1990; Haggard 1990）。例如，多数“新制度主义”关注于制度以解释政治结果，而忽视行为体利益（比如March and Olson 1989）。理性选择模型也往往集中于制度。阿罗（Arrow 1963）、麦凯尔维（McKelvey 1976）和普洛特（Plott 1967）的研究表明在多数统治的条件下，几乎不存在某种行为体偏好类型能提供稳定的均衡，他们之后的学者比如谢泼斯（Shepsle 1979）开始探讨能够导致政治均衡的制度特征。结构诱导的（structure-induced）均衡成了主要议题，制度取代了对偏好的研究。

但是比较政治的核心问题仍然是制度与行为体偏好之间的关系。里克（Riker 1980：432）认为：

社会科学家现在，或许一直以来就对制度和个人偏好对社会决定的影响程度有不同的看法。清楚的是至少某些社会成员的（偏好）不可避免地影响这些决策……另一方面，我们也不能忽视制度的力量。那些（偏好）具有影响的集团生活在一个有关语言和价值本身的习俗世界中。这些习俗会相应浓缩为制度，它们规范行为，尤其是规范决策……但是，当我们尝试评估这两种力量的相对重要性时，仍然无法清楚说明谁更重要。非常可能的是，两种力量都是必要的，任何单一一方都不是充分条件。如果这样，对社会因果的完全说明必须包括这两方面……社会科学一个根本的和尚未解决的问题就是……学会同时考虑（偏好）和制度。

我同时考察偏好和制度，因为多头政治对这两者都有影响。困难之一是解释两者如何互动产生国际合作。第二章开始讨论利益以及从利益导出的政策偏好，同第三章一起探究它们对合作的影响。第四章引入制度变量并分析其影响。在这种精神指导下，本书提出了偏好和制度对国际合作影响的假说。这里列出后面有关利益和制度讨论中的主要命题。

国内政治是重要的，因为国家并不是单一行为体。国家内部的集团具有不同的政策偏好，因为它们受政府政策的影响不同。政策的任何变化，例如因为国际合作而产生政策变化，都具有国内分配性和选举性影响。这些国内后果就是政治的“内容”。首先，这意味着一些社会行为体反对合作而另一些行为体支持合作。这些集团会就是否合作对政府施加压力；它们会承诺增加选举支持或者威胁撤回支持。反过来，政治行为体会根据同这些社会行为体的关系来判断支持还是反对合作政策。似乎并没有一个统一的“国家利益”观，也没有一个统一的合作对国家利益会产生何种影响的看法。其次，政策选择具有选举后果。当选择政策时，国家的政治领导人不仅受到利益相互冲突的集团的压力，还必须考虑这些政策的选举后果。政治领导人会偏好那些促进经济的政策，因为这些政策会增进其保住职位的可能性。因此促进经济某方面的政策会得到支持，而那些增加失业或者通货膨胀进而损害经济的政策会遭到反对。政治领导人对国际合作的政策偏好是由这两种力量所塑造的。

政治和社会行为体的政策偏好是本书的关键变量。分享决策权的行为体间政策偏好的差异对国内政治如何影响国际合作发挥重要作用。国内偏好结构（structure of domestic preferences）是讨论这些偏好的简化方式。这一结构是指在当前议题上，国内重要行为体偏好的相对位置。主要包括三类国内行为体：政治行政部门（总统或总理）、立法部门以及利益集团。[5]各个集团的偏好都按单一维度来安排。每组行为体之间偏好的相对位置以及相对于外国的位置决定了国内博弈的本质。哪些行为体是鸽派（也就是其偏好接近外国的偏好），哪些是鹰派，以及它们偏好之间相距多远，都是国内博弈的重要因素，在第三章中会详述。同样关键的是国内偏好结构因议题领域而不同。在不同议题领域上，行为体具有不同偏好，因此这些偏好的结构也就不同。并不存在单一的国家偏好结构；偏好结构是因议题领域而变化的。如果两个国家的偏好结构相似，那么在其他条件不变情况下，可以预期两国的国内博弈也是相似的。国内偏好结构是解释合作的关键自变量。

第三章提出两个假说，表明国内偏好结构对国际合作的影响。因变量有两部分：我对国际合作的可能性和任何可能的合作协定的内容都感兴趣。国内偏好结构影响合作的这两个方面。第一，当最温和的国内行为体掌握更大内部决策权时，合作最为可能。当国内政治中更为强硬的行为体处于最具权势的地位时，合作的机会降低，但也是可能的，不过内容更有利于强硬派。第二，不仅行为体的相对地位重要，而且它们之间偏好的差异也很重要。当行政部门和立法部门的政策偏好相距甚远时，政府更为分化，合作可能性降低。而且，随着政府内这种分歧的增长，任何可能的合作协定的内容也会变化。如我表明的那样，国内行为体的偏好结构对国际合作相当重要。

本书关于偏好作用的观点与关于其作用的标准观点有两个重要不同（Milner 1988; Rogowski 1989; Frieden 1990，1991）。第一，许多早期观点只考虑社会行为体的偏好，没有将政治行为体偏好独立于社会行为体来考察。在本书中，社会行为体和政治行为体的偏好共同影响政策选择。第二，偏好并不像传统观点认为的那样能直接转变成政策。相反，在给定制度条件下，政策是由行为体间偏好的策略互动所决定。政治行为体的作用和政治行为体与社会行为体间的策略互动是国际合作的国内博弈的核心。

国内政治制度

制度是政治的突出特征。道格拉斯·诺思（Douglass North）将制度界定为“一个社会中博弈的规则，或用更为正式的说法是人为设计来框定人类互动的制约”（North 1990：3）。同样，马奇和奥尔森（March and Olson 1989：18）认为：“政治制度界定了政治运作的框架。”杰克·奈特（Jack Knight）尽管同意这一广义界定，他还是增加了另外的重要条件来限制制度的范围：“首先，一个制度是一组规则，以特定方式约束社会互动。其次，对于构成制度的一组规则而言，这些规则的知识必须要被相关共同体或社会的成员所共享”（Knight 1992：2—3）。这些相似定义的重要性在于它们将制度视为框定人类互动的并被社会所接受的制约或规则；这些作者都将制度区别于组织，组织是行动体而不是结构。

政治制度框定过程，国内偏好通过制度汇聚起来。在一国内部，每个集团的偏好对政治产生的影响不同。在决策过程中，一些集团的偏好要更为重要，沙特施奈德（Schattschneider 1960）就提醒我们，部分原因在于制度结构。制度为支持特定行为体进行了有偏向性的动员。

我所感兴趣的制度是那些决定政策选择的制度，广义而言是指立法过程。这决定了在政策制定过程中哪些行为体掌握何种权力，也部分界定了国内多头政治的程度。在政策制定过程中，国内行为体拥有四种关键力量：发起和设定议程的能力、修正政策提议的能力、批准或否决政策的能力以及付诸公决的能力。对这些权力的控制让行为体在政策制定过程中具有影响，这就意味着它的偏好最容易在最后的政策选择中得到反映。行为体对这些立法权力的控制不仅因政治体系而不同，即使在体系内部也因时间和议题而不同。比如，意大利的议会制就比英国议会制更容易提出议案，但是意大利议会提出议案的能力也依赖于所讨论的议题（Norton 1990a; Cotta 1994）。

我在第三章中假定这些立法权力有一种特定的分配安排。行政部门能够设定议程，立法部门只能批准而不能否决。行政部门也不控制公投或否决。利益集团直接影响政治行为体的偏好，并且是信息提供者，但是它们并不直接介入政策制定过程。第三章所阐述的结果在一定程度上依赖于这种制度安排。在第四章中，我改变制度背景，来讨论当立法权力有其他分配安排时，会出现什么结果。总的结论是：制度是重要的，但是偏好更为基本，因为偏好限定了制度能够产生不同结果的程度。

在第四章中进一步论述制度对国际合作的影响，并提出两个假说。第一，合作的可能性和内容依赖于立法权力的分配。当这些权力集中于行政部门时，合作的可能性依赖于行政部门偏好与外国偏好的接近程度，而且任何协定的内容都会更反映行政部门的偏好。但是，当这些权力分布于国内不同行为体时，合作的可能性和内容都会发生变化。当立法权力从行政部门转移到立法部门时，合作性协定的内容将更有利于立法部门。第二，在国际层次上，当合作协定达成之后，这些制度的改变会造成麻烦。如果在谈判过程中，国内制度发生变化，国内行为体会倾向于否决协定。因此合作的反对者将试图改变这些制度。如果它们成功，合作的可能性就会降低。第四章认为不管国内体系是总统制还是议会制，这两个假设都站得住脚。对于行政部门与立法部门的关系而言，总统制和议会制的差别没有立法权力的分布更为重要，立法权力的分布在总统制或议会制的内部也各不相同。

这些假说在制度和结果间提供了具体联系。特定制度会有利于特定行为体，因此政策选择会更反映它们的偏好。关于制度的这两个命题要比以前更为熟悉的关于制度作用的命题在论证上更为实际和集中（比如Hall 1986; Haggard 1990; Sikkink 1991）。而且，这两个命题明确地将偏好和制度联系起来。它们表明偏好结构如何限制了制度变动的影响，研究了制度是如何有利于特定行为体偏好的，但是并没有明确阐述制度如何塑造偏好的问题（Dowding and King 1995：2—9）。如在第四章中会讨论的那样，这些假说把制度内生化了。如果制度影响政策结果，那么行为体对制度也有偏好，就像它们对政策有偏好一样（Knight 1992）。尽管根据定义，制度要比偏好难以改变，但是制度还是构成了国内博弈的一部分。控制制度选择的行为体将非常有影响力。

信息分布

除了利益和制度之外，信息的国内作用也很重要。当所有行为体对一个议题都没有完全信息时——也就是一些行为体掌握其他行为体所不知的私有信息——这会造成低效率和政治优势。国际政治经济学的研究一直忽视信息的作用。相较而言，经济学和国际安全的研究已经广泛地处理不完全信息问题以及由此产生的信号博弈（signaling game）（例如Schelling 1960; Tirole 1989; Jervis 1970，1976; Powell 1990; Downs and Rocke 1995; Iida 1993a，1993b; Fearon 1995）。总之，这些文献认为不完全或者不对称信息造成的不确定性会阻碍交易最优水平的实现，或者导致激化冲突的结果。换句话说，不完全信息会导致低效率结果。

但是直到最近，仍很少关注（谈判中）代价高昂的拖延和无法达成协定的原因，实际上这些低效率被一些学者看作是因为非理性或错误判断的行为，或者完全是失误……替代性的假说是……谈判实质上是因谈判各方最初掌握的信息差异而必须进行沟通的过程……因此从事前的角度来看，谈判的高成本过程是为达成协定而建立共同信息基础的有效方式。而且在极端情况下，信息不对称可能会阻碍协定。（Keenan and Wilson 1993：46）

另一项有关不完全信息对经济合作的影响的研究认为，“不确定性尽管使得协调更为可取，但可能也使合作的达成和维持更为困难”（Ghosh and Masson 1994：240）。

同样，在安全研究中，不确定性与冲突联系在一起。费伦（Fearon 1995：409）在对战争的解释中认为，“在宽泛的条件下，战争的高成本和高风险意味着应当存在着可达成的谈判协定，从而理性地引导国家解决可能导致战争的争端……但有两个基本的机制或者因果逻辑可以解释为什么理性引导的国家在有些时候不能实现或者达成这样的谈判结果：（1）对各自决心或能力的私有信息……（2）国家无法……承诺支持一个协定”。这些发现意味着如果在国家政治经济议题上存在不完全信息，它就会产生负面效果，降低合作并激化冲突。

很多国际关系研究已经开始处理不完全信息或者不对称信息（比如Jervis 1970，1976; Fearon 1995），也就是说假定国家A不知道国家B的某些事情，或反之亦然。但有关国内不确定性的问题一直少有研究。不完全或者不对称信息在国内层次会体现为不同形式，但是这些问题都包含至少一个行为体缺少关于议题的重要信息。唐斯和罗克（Downs and Rocke 1995）给出过几个案例，一个就是当行政部门达成国际贸易协定时，并不知道国内利益集团会接受什么样的协定。伊达（Iida 1993a）给出了双层博弈中关于不确定性的另一个例子，行政部门并不确切知道中间选民会接受什么样的国际协定。伊达的结论表明不确定性必然导致协定失败，从而产生了无效率的结果，这也反映了经济学和安全研究的结论。

信息问题在本书的双层博弈中也是重要的。总体来看，不完全信息具有双重影响。不完全信息不仅产生无效率结果，而且也带来了政治优势。第三章首先研究所有各方都具有完全信息的双层博弈。然后引入一种特定的国内不确定性，立法部门并不完全知道行政部门同外国谈判达成的协定内容，但是立法部门必须决定是否批准协定。分析表明不确定性对合作性协定具有双重影响。第一，不确定性导致无效率，因为这意味着立法部门有时会否决互利的协定。第二，这种不对称信息具有政治收益（成本）。它让一些行为体能够使达成的协定接近其偏好，而不是其他行为体的偏好。在我们的案例中，掌握私人信息的行政部门获益，但以立法部门的利益为代价。因此信息的国内分布是重要议题，它既造成了无效率，也产生了政治优势。

在多数情况下，政治行政部门（总理、总统或者独裁者）被视为相对其他国内行为体具有信息优势。尤其在外交事务中，行政部门，包括官僚体系（部委），可能掌握更多关于外国、国际谈判和外交政策选项的私人信息。选民和议员则可能对外国少有了解。另一方面，利益集团在其利益攸关的议题上具有较完备的信息，就像行政部门一样。总之，国内信息的不对称更有利于行政部门。行政机构对外交政策过程的主导似乎是在这一领域她所掌握的私人信息程度的函数。因此正如上面指出，多头政治的程度部分依赖于信息的国内分布。当行政机构比其他国内行为体掌握更多外交事务的信息时，其他条件不变，则单一行为体模型又变得更为适用。但是，重要的说明是这个结果很大程度上依赖于政治制度。正如前面指出的那样，若缺少信息的其他国内行为体在决策中发挥作用，当这样的不确定性存在时，这些行为体会更频繁否决政策选择。因此特定的制度结构，加上国内的不确定性，导致更容易否决行政部门的政策，削弱行政部门的主导性。不完全信息的影响既依赖于制度也依赖于偏好，第三章会加以论述。

不完全信息，尤其是国内不完全信息是否普遍？在一些学者看来，不完全信息似乎是影响所有交换的常量（比如Jervis 1970，1976）。尽管不完全信息可能很普遍，但是其影响可能低于预期。随着时间的推移，行为体具有想方设法获取足够信息的动机，从而可以像掌握完全信息一样行动。本书假定不对称信息可能存在，但是认为行为体能够——也有动机——设计战略以解决这一问题。在本书模型中，立法部门虽缺少有关国际谈判协定的信息，但他会依赖掌握更多信息的利益集团发出的信号。尽管利益集团有自身的偏好，但是他们会向立法部门提供有关协定性质的重要信息。他们以最低成本向立法部门提供信息，因此增加了合作的可能性。与不完全信息相关的无效率和政治优势就通过这种机制而被降低或消除了。这种预期外的结果表明，不完全信息并不必然导致无效率。

除了关于利益和制度的假说之外，本书还讨论了关于信息作用的两个假说，在第三章中会加以阐述。第一，完全信息的双层博弈和不完全信息的双层博弈的比较表明，不完全信息更容易导致合作的失败。若存在国内信息不对称，达成国际协定的可能性就会降低。不掌握信息的国内行为体会不接受特定国际协定，而如果它们掌握信息就会欣然接受。另外，如果行政部门掌握信息优势，那么她会更易于实现反映自己偏好的协定。信息就是力量，因此不确定性越大，合作越不可能，信息会有利于那些掌握私人信息的行为体。

第二，在特定情况下，不完全信息可能不会有害于国际协定。当缺乏信息的立法部门能够依赖掌握信息的利益集团所发出的信号时，合作的可能性增加，而且成功的协定会更接近立法部门的偏好。在这个案例中，至少一个利益集团的背书（endorsement）是协定被接受的必要条件。因此当掌握信息的信号人支持所提出的国际协定时，信息不对称的状况就会改善，合作的可能性就会增加（甚至强于完全信息的情况），而且协定内容会变化，从而掌握信息的行为体丧失了优势。信息就是力量，因此缺少信息的行为体会寻找办法来克服这个政治劣势。通过这样做，这些行为体可能会很好地克服因不完全信息所导致的无效率。

本书处理信息问题的三个特征使其不同于其他的很多研究。第一，把信息的国内分布视为一个变量。这种分布既可以是所有行为体都掌握完全信息，也可以是一个行为体掌握私人信息，加上一个中间阶段（intermediate stage），也就是掌握很少信息的行为体能够依靠其他行为体的信号。每一种分布都影响国际合作的可能性和内容。值得注意的是，中间阶段是最有利于合作的。信息分布不仅被视为一个变量，而且还内生于博弈过程。如果不掌握信息，立法部门就会依赖掌握信息的利益集团来克服行政部门的优势。在各种不同的信息分布中，这种分布让立法机构处于影响协定的最优地位。如果获取完全信息的成本高昂（这是可能的，但不是模型的一部分），那么这种战略也是最具效率的。

第二，立法部门信息问题的“解决方法”是依赖掌握信息的利益集团。这种观点对利益集团的作用具有相对创新的看法。利益集团并不是要成为寻求影响政治行为体的政策选择的压力集团，而是要充当政治行为体的信息提供者。他们并非免费提供信息，而是要影响政策。但是在这样做的过程中，会产生非预期效果：他们向立法部门提供信息，使得合作更为可能，而且改变了合作协定的内容。

第三，信息分布的影响依赖于偏好结构和政治制度。信息、制度和利益都很重要。尽管这里我用“其他条件不变”的假设来分别讨论它们的影响，但是在现实中它们紧密相联。忽视三者中的任何一个都有可能造成分析的偏差。因此国内利益、制度和信息是本书中国际合作研究的核心自变量。

替代性解释：现实主义和新自由制度主义

现在最突出的合作理论都倾向于将国家视为单一行为体，这是这些理论与本书提出的理论差别最大的地方。书中将列出这些论点以表明它们的不同假说，但本书并未系统地检验这些假说。为了有所启发，了解每一理论的不同预测并将它们的论点与国内政治的理论明确比较是重要的。现有的国际合作理论对一个合作协定的可能性和内容有什么样的预测？本节将回答这个问题。

现实主义的一种，霸权稳定论（hegemonic stability theory）强调权力资源集中于单一国家会导致国际经济的稳定和开放。这种稳定和开放通常依赖合作，而当能力集中于一个国家时，合作最为可能。国家创建一个开放的贸易体系的意愿和能力被归因于霸权力量的存在（Kindleberger 1973; Krasner 1976; Lake 1988; Gowa 1993）。霸权是必须的，因为霸权国既在自由贸易和稳定的贸易体系中存在利益，而且还具有手段来监督别国的行为（Krasner 1976）。就宏观经济合作而言，霸权稳定论已被用于解释国际货币体系的创建，尤其是古典金本位制、布雷顿森林体系以及欧洲货币体系的存在，都被归因于体系内霸权国的存在（Gilpin 1987; Cohen 1993;持怀疑态度的是Eichengreen 1989）。

但是，就霸权稳定论的很多方面都有争论（Lake 1993; Strange 1987）。尤其是关于霸权的作用一直有两种不同观点（Snidal 1985）。一种观点强调，霸权国有权力和能力来迫使其他国家按照霸权国的规则行事。霸权国迫使其他国家进行“合作”，从而有利于霸权国。仁慈霸权的观点则认为，霸权是解决被其他行为体剥削和欺骗的恐惧的必要条件。霸权要确保每个行为体都按照体系规则游戏，从而使得所有国家都变得更好。因此存在两种观点，一种是霸权胁迫观点，一种是仁慈霸权观点，每一种都意味着霸权和弱国的不同动机。

因此霸权稳定论关于合作的预测就是模糊的。它的基本观点是国际体系中权力资源的分布将决定国际合作的可能性。当权力资源集中于一个国家时，合作的机会就上升。比如，这种观点认为布雷顿森林货币协定和北美自由贸易协定是美国超强实力的结果，欧洲货币联盟则是德国霸权在欧洲的结果（比如Garrett 1993）。对于协定应当包括哪些条款，也就是谁将获得更大好处，霸权稳定论更为含混不清。总之，霸权稳定论设定这个问题只包括国家层次的收益比较，而国内分配性考虑则不重要。根据不同版本，或是霸权获益最多，或是其他国家获益最多，因为霸权国必须支付执行协定的成本。

现实主义理论的另一版本关注于制衡的可能性以及任何国际协定中涉及的相对收益。核心观点是当合作能够制衡外部威胁时，国家会尽力合作，但是只有当它们从合作中获得的收益平均分配时，国家才会同意合作（Grieco 1990）。即使合作能够让国家制衡更大的威胁并且为所有成员提供收益，但如果一方收益大于其他成员，合作也不会发生。相对收益，而不是绝对收益，是国家行动的根源。

关于制衡和收益分配的观点暗含着若干假设。首先，国家加入合作的动机应当是外部威胁的存在。比如，布雷顿森林协定、欧洲一体化或者近来的北美自由贸易协定都应当同相关国家制衡更大的外部威胁的努力相关。其次，只有当协定提供相对均衡的收益分配时，合作才能够实现。协定的内容应当包括各国得到“均等的”收益份额。这种观点没有推定“制衡”意味着什么。

同现实主义相比，一些学者认为国际合作是跨国制度和观念的产物。这些学者用国际“机制”（regimes）和观点相近的专家组成的跨国团体——所谓的认知共同体——来解释合作（Krasner 1983; Keohane 1984; Haas 1990，1992）。尽管这些观点各异，但它们具有若干共同特征，最重要的就是它们都反对现实主义。机制被认为能通过为国家服务的若干功能来促进合作：机制让协定能够分散地执行，提高各方关于其他行为体行动的信息，以及降低交易成本。因此，机制降低了国家的不确定性，缓解了对其他行为体背叛的担心，从而促进合作。

因此我们可以预期在已参与机制的国家间，在另外的新领域内合作的可能性最高（Keohane 1993）。例如，欧洲货币合作可能要归因于之前欧洲共同体（European Community，EC）的存在，因为它为谈判提供了框架，让谈判可以跨议题领域进行。我们可以预期在机制内已然实现了政策协调的国家更容易达成新的合作协定。通过解决对欺骗的担心，机制可以发挥关键作用，协定的条款应当反映这些关切。机制如何影响协定的具体条款更为不确定。如果事先存在的机制包括了特定的规范、规则和原则，那么就应该可以预期这些机制会指引协定。这是机制理论似乎同关注理念作用的观点相联系的地方。

关于理念作用的观点一直集中于跨国“认知共同体”，认知共同体就是“专家网络体系，这些专家在特定领域中具有被认可的专业知识和能力，并且在该领域或者议题内具有同政策相关的知识的权威认识”（Haas 1990; 1992）。因为他们具有共同的规范与因果信念以及共同政策实践，这样的共同体能够促进合作（Haas 1990：55; 1992：3），在存在高度不确定性的环境下，政策制定者可能会依赖这样的共同体的建议。认知共同体框定共同辩论的议题，提出新的解决方案，并创造关于国家利益的新观念。这些观点同经济学家有关需要政策共识的观点相呼应。例如库珀（Cooper 1989：181）认为，“关于实际知识的国际共识，加上共同的目标，这是紧密国际合作的必要条件”（另可参见Frankel 1988; Frankel and Rocket 1988）。

认知共同体的理论意味着两个假说。第一，当认知共同体存在时，国际合作应当更为可能。例如，相信自由贸易的美国人、加拿大人和墨西哥人构成的跨国集团的存在应当使像北美自由贸易协定（NAFTA）这样的协定更易出现。第二，这些集团应当设定协定的内容，他们的观念和特定解决方法应该会为解决关键议题提供锚点（focal points）。

这四种理论引发出了关于国际合作的可能性和内容的假说，这些假说不同于本书的假说。本书中的经验案例并未对这些假说提供有力检验，因为案例选择的方式阻碍了全面的检验。本书中的案例主要意在检验这些案例是否支持我的假说。然而，在这些案例中仍会检验那些替代假说，从而剔除体系要素的作用。

本书安排

本书分为两个主要部分。第一部分包括第二章到第四章，讨论的是理论命题。第二章研究模型中行为体的偏好是如何决定的，区分了利益和政策偏好，表明政策偏好如何从利益中引出，考察国家政治领导人和社会集团的偏好，这一过程为讨论核心自变量——国内偏好结构——打下基础。第三章提出一个系统而简化的双层模型，表明国内政治如何影响国际合作。模型避免将国家视为单一行为体，但是保持了国际无政府状态的假设。它检验了国内偏好结构和国内信息分布如何塑造国际谈判。它探究当存在多头政治两个特征——分治政府和不对称信息时，会对合作产生什么影响。这一章提出了本书的理论核心。

第四章检验政治制度对国际合作的可能性和内容的影响。它认为决策权在国内行为体间的分配方式对国际合作有重要影响。不同的分配方式，也就是不同的政治制度，会改变合作的可能性及内容。改变这些制度安排的能力也很重要，这是一种强大的能力。国际谈判中这些制度的变化也影响协定的可能性。

第二部分包括第五章到第八章，由案例构成，考察民主国家及其合作努力。尽管本书的命题也可应用于非民主国家，但是对民主国家的分析更容易抓住政治的本质。在每一章中，对两个不同案例加以比较。每组案例属于同一时期，除了最后一章，所有其他案例都涉及相同国家。第五章考察了美英两国在布雷顿森林会议上就货币合作的谈判，以及国际贸易组织（International Trade Organization，ITO）就贸易政策谈判两个案例。第六章研究美英两国在民航和石油政策上的合作。第七章比较法德两国创建欧洲煤钢共同体的努力和创立欧洲防务共同体的建议。最后，第八章检验两个较近的案例：美国、墨西哥和加拿大就北美自由贸易协定的谈判以及欧洲对马斯特里赫特条约中关于货币联盟的谈判。

每一章都努力揭示国际合作的可能性及内容。第一，为什么一个案例达成协定而另一个没有？第二，哪个行为体的事前偏好最集中地体现于协定之中，也就是谁对协定的内容最具影响？共检验了三个自变量：国内偏好结构、信息的内部分布以及决策的制度安排。第二章到第四章中的三种因素所提出的假说能解释后面八个案例的结果差异么？

前三组案例各包括一个成功和一个失败的国际合作案例。选择这种比较是为了分析什么因素可以解释因变量的变化。因为每组案例都涉及（大致）相同时期的相同国家，从而确保了国际背景的不变。这就指出了集中于国际变量的理论存在着一些问题。如果在每个案例中，国际体系相对恒定，且国家的国际地位相同，那么我们如何解释一个案例无法实现合作而另一个案例却成功合作？每一组的案例都涉及不同的议题领域和至少两个国家，因此可以让我们考察国内偏好结构、信息分布以及制度过程的不同的可能性。因此成对比较的方法提供了结果上的不同类型，在保持国际环境恒定的条件下，这种方法讨论不同的结果是否与本书的自变量的差异相联系——也就是同国内偏好结构、信息分布以及国内制度背景相联系。

第八章的最后一组案例不同于其他案例。北美自由贸易协定和马斯特里赫特条约都成功达成，而且不同于之前三组案例，这两个案例发生在不同的国际环境下。冷战以及世界两极对立的结束，加上美国经济霸权的衰落，与20世纪40年代末50年代初的体系形成强烈对比。当国际环境发生变化后，前三组案例中重要的国内变量是否仍然发挥作用？这两个协定都经谈判成功达成并得到批准，书中模型所确定的国内变量能解释这种现象吗？这一章并未讨论因变量的不同情况，而是考察国际体系特征变化对国内环境的影响。这两个案例同之前案例的比较仍是有效的。第五章到第八章的案例时间跨度超过50年（1940—1993年），这可以让我们进行跨时段的有意义的比较。国际体系影响国内政治方式的改变会影响国际合作吗？因此这一章的方法论不同于前面案例研究中所使用的方法。

这些案例既涉及欧洲一体化，也涉及欧洲国家和其他发达国家间的合作。八个案例中，有三个关注欧盟国家间的合作。不同于很多研究，本书并未明确或暗示认为欧洲的合作在本质上不同于其他国家间的合作（Haas 1968; Moravcsik 1991，1993）。没有考虑单独的欧洲合作理论的必要。欧洲一体化能够在国际合作的一般理论内加以理解。

模型表明对政治领导人而言有时不发起合作是理性的。合作研究中存在偏差的一个根源是只研究那些曾经尝试合作的案例。但是在很多问题领域，合作从未或者很少被尝试。比如第二次世界大战之后，发达国家在船舶和船舶制造上提出过合作问题，但从未产生任何成果。财政政策是另一个领域，在该领域即使协调的尝试也极为罕见。在“样本”中不考虑这些案例就是偏差的根源，正像研究威慑的学者所注意到的一样（Achen and Snidal 1989）。为了纠正这种偏差，我在欧洲合作的案例中加入了对英国的讨论，为什么英国没有参加欧洲煤钢共同体以及欧洲防务共同体？为什么英国在欧洲货币联盟上同样难以合作？在早期欧共体合作中，英国没有参加合作是一个有意思的问题，这可以帮助克服案例选择的偏差。

本书在案例研究的基础上，以评估书中模型的优缺点作为结论，也讨论了其对国际关系学和比较政治学的贡献，探讨了一般在什么样的条件下，国际合作最为可能。最后，本书考察了多头政治对国际关系理论和实践的意义。多头政治对国际合作或冲突程度的意义是什么呢？

注释

1．合作并不必然提高个人福利。很多经济学家怀疑合作可能仅是共谋，是一种用固定价格增加利润的方法。

2．扬（Young）和其他学者（Martin 1992）也将“强迫性合作”视为一种合作形式。如本书所界定的，合作甚至包括强迫形式，只要双方能够从政策调整中共同获益。被胁迫方的收益来自避免了同改变行为相关的威胁，或落实了同改变行为相关的允诺。

3．罗伯特·达尔（Robert Dahl）提出这一概念，主要是指一国所体现的民主程度（Dahl 1984：75—93）。这里的含义不同，是指国内集团间权力共享的安排。

4．需要对利益和偏好加以界定和区别。如第二章中详述的那样，行为体利益代表了它的根本目标，很少变化。经济行为体的利益是最大化收入，而政治行为体的利益则主要是最大化保住政治职位的机会。在某一议题上，政治行为体和经济行为体的根本利益无法区分。能够区分的是它们的政策偏好，政策偏好源于利益。偏好是指特定的政策选择，行为体相信在某一议题上，这些政策或是能够最大化收入，或是能够最大化再次当选的机会。尽管所有政治行为体具有相同的利益，但是它们的政策偏好会根据各自的政治情势而不同，比如政党归属或选区特征等。对经济行为体也是一样。利益是一个较为稳定的基础，由利益决定的行为体的政策偏好会根据情势和政策领域的不同而变化。偏好是变量，而利益不是。

5．这里采用博弈论的惯例，用女性人称代词“她”指代行政部门，用男性人称代词“他”指代中间议员，用复数形式“他们”代表利益集团。这种习惯可以帮助区分不同行为体，而不用不时重复其名称。

第一部分　理论

第二章　行为体的利益、政策偏好与国际合作需求

当国内行为体分享政策制定权并且它们的政策偏好不同时，将国家视为单一行为体就有曲解国际关系的风险。若多头政治主导的话，会影响国家在国际政治中的活动方式。本章提出我的主要论点的基础：国内偏好结构是理解国际合作的关键。国内行为体的偏好是根本性的。本章从三个关键国内行为体集团——行政机构（总理或总统）、立法机构和利益集团——的利益入手，然后从它们的基本利益推导出它们的政策偏好。本章讨论的核心问题就是这些群体为什么会对合作感兴趣，主要任务就是表明在什么条件下这三组行为体会具有愿意进行国际合作的政策偏好，在什么条件下它们的偏好会出现重要分歧。

国内政治中行为体的政策偏好是从其基本利益中推导出来的。假定行为体具有特定的根本性利益，如用各自的效用函数来表示，行为体会努力最大化其效用。对政治行为体而言，这意味着最大化其维持自身权位的能力；对社会行为体而言，则意味着最大化自身的净收入。这两者最希望的政策——或者说它们的“理想点”（ideal point）——就是在该议题领域能够最大化它们基本利益的政策选择，也就是维持政治权位或最大化收入。本章尝试将这些行为体政策偏好的形成模型化，提出可能产生不同国内偏好结构的条件。我尤为关注分治政府（divided government）的情况，也就是行政机构和立法机构偏好的不一致性。我在第三章中将讨论分治政府的偏好结构对国际合作具有的重要影响。本章将分析在什么样的条件下，分治政府更易出现。

行为体：行政部门、立法部门和利益集团

两类政策偏好是重要的：政治行为体的偏好和社会行为体的偏好，前者如行政机构和立法机构，后者如利益集团。这三种行为体都被假定为单一理性行为体。这种假设是重要的，下面笔者将解释这些假设对不同行为体的意义。

行政机构是指政府或者内阁的执行机关，或者是议会体系下由总理所领导，或者是总统制下由总统所领导，同样也包括两种体系中辅助内阁工作的各部门。很明显，将行政机构设定为“单一的”是简化的假设。行政机构内部的政治可能与它们同其他部门间的政治一样复杂和重要（King 1976）。但为了研究的目的，笔者还是将行政机构设想为单一体，并通过以下三种方式来理解。首先，因为总理或者总统在内阁中居于首要地位，所有决定都需其支持才能通过。因此，总理或者总统是可以代表行政机构的行为体。其次，有人可能认为在单个政策议题上，负责此议题的内阁官员是最重要的（或唯一的）决策者，因此作为单一行为体的行政机构就是部长（Laver and Shepsle 1995）。相对应，我们还可以将行政机构视为中间内阁成员（median cabinet member），也就是对一项政策投下关键一票的内阁成员代表了行政机构。无论依据哪种方式——我是采取第一种假设——结果都是可以将行政机构视为单一行为体。

行政机构同样也被看作是理性的。行政机构寻求自身效用最大化，假定其首要效用依赖于竞选连任（reelection）。竞选连任不是政治行为体的唯一目标，有人认为政治行为体最希望执行本党纲领（比如de Swaan 1973）。在现实中，这两种动机某种程度的混合或许更为准确。但是，这里我还是简化假设，认为维持权位是行政机构的主要目标。正如斯奈德（Snyder）和戴辛（Diesing）所指出的，“任何希望参与公共行动的政治家都要保持或者增加自身权力、权威或者影响力。如萨姆·雷伯恩（Sam Rayburn）观察到的那样，‘要想成为政治家，就必须参与选举’”（1977：354）。

追求权位的动机假设由来已久（Downs 1957）。这项假设实际上意味着行政机构的政策偏好不需要考虑它们的党纲或者竞选承诺。相反，行政机构可以挑选最能直接有利于自身选举利益的政策。而且，也意味着选举考量推动政策选择。“经济政策是由政治行为体选择的，政治行为体寻求通过选举赢得职位。因此，经济政策形成的全面理论必须要将政治决策者所面临的选举动机考虑进来”（Austen-Smith 1991：73）。

为了自身连任机会的最大化，行政机构必然关心两个要素：总体经济和支持自己的利益集团的偏好（比如Grossman and Helpman 1994，1995）。行政机构首先必须确保经济总体绩效良好。经济衰退可能会导致选民支持在野者，寄希望他们会改善状况。近来对西方民主国家经济与选举关系的一项出色研究表明，选民会通过对国家状况的回顾性经济评估来惩罚或者支持当政者（Lewis-Beck 1990）。这种“绩效制约”迫使行政机构不能仅仅考虑取悦自己支持者的政策，也要考虑有利于整体经济的政策。关心总体经济绩效构成了对第二项因素的制衡，即他们对特定利益的支持。

尽管选民最终（直接或间接地）选出政治领导人，但是特殊利益集团能够极大地帮助领导人。他们可以提供捐助、选票、竞选组织以及吸引媒体等，所有这些都可能决定竞选的成败。领导人需要利益集团的支持，为了获得他们的支持，领导人必须促进有利于这些集团的政策，或阻止不利于这些集团的政策。“政治家通过选举得到权位，为了获得竞选所需要的资源，他们要在竞选纲领中加入资源分配的政策……这些（政策）会吸引偏好这些政策的利益集团提供资源以支持相应的候选人”（Austen-Smith 1991：73）。因此，行政机构关心自己赢得连任机会的最大化，这既依赖于经济状况，也依赖于关键利益集团的支持。行政机构将尽量选择既能促进国家经济状况，又能有利于特定利益集团支持者利益的政策。国际合作所需要的政策也只有符合这个标准才会被选择。

第二个行为体是立法机构。我们仍将其假设为单一的、理性的行为体。这两个假设也不是没有问题。肯尼斯·谢泼斯（Kenneth Shepsle）的一篇文章的标题概括了单一行为体假设的问题：“国会是‘它们’，而不是‘它’：国会的意图是矛盾的。”像行政机构一样，立法机构也有重要的内部政治，这会影响立法机构的运转以及政策的选择（比如Fenno 1973；Krehbiel 1992）。而且，两院制明显地破坏了单一立法机构的假设。然而从这些考虑中抽象出来似乎仍是有用的。我们想知道的是立法机构是否会投票支持行政机构提出的相关国际协定。因此，可以关注于中间议员（median legislator）。对国际协定投下关键性一票的立法机构成员就成了代表单一立法机构的行为体。他的偏好就是我们所指的立法机构的偏好。

像行政机构一样，议员们也被假设是理性的。他们寻求自身效用的最大化，这种效用也是从维持职位中推导出来的。政治行为体——立法机构和行政机构——都被假设具有相同的利益，尽管它们会偏好不同的政策来实现各自的利益。因此，议员也要赢得连任，这依赖于经济状况的好坏和特定利益集团的支持。他们将偏好那些能够促进经济增长并为其利益集团支持者带来利益的政策。但是，这些政策同行政机构偏好的政策有可能相同也可能不同。

如果立法机构和行政机构具有共同的利益，那为什么两者的政策偏好不同？行政机构和议员代表了不同的选区。他们选区的特定利益的类型和重要性可能都不同。在总统制下，行政机构和立法机构分开选举，这点尤为明显。总统必须要考虑全国选区，而议员则关心自己的地方选区。依据选举法，他们的选区可能仅代表国家或大或小的一部分。而且，复数选区的议员可能仅代表该选区的一部分，这进一步缩小了他们的选民，可能会加剧与行政机构偏好的差异。正如奥尔森（Olson 1993）和其他学者（比如Lohmann and O'Halloran 1994）指出的，具有更多管辖权的政治家会更关心国家整体情况，因此与那些具有较小管辖权的政治家具有不同的偏好。

在议会制下，行政机构和立法机构出现偏好差异似乎不太可能。总理通常由议会选出，因此议员选举可能被认为等同于总理选举。然而，每个议员主要关心各自选区，而总理必须要考虑所有选区，尤其是中间选区。正如舒加特和凯里（Shugart and Carey 1992：3—4）所观察到的那样：

民主制度的主要困境是，如果民主制度自身运转良好，代议机构所竭力做的与行政机构必须做的之间存在差异。代议机构……是大众的代表。典型的民主代议机构是为了给地方利益发言权或是促进政体/社会内的意识形态或政党多样性而被选举出来的。也就是说，从本质上讲代表就该是代表狭小利益的。而行政机构则要负责解决那些涉及国家整体利益的政策问题，以及阐述国家的目标。

行政机构对国家层次的关注以及议员对当地的关注能够解释为什么尽管议员和行政机构具有同样的利益，但是两者具有不同的政策偏好。

第三类行为体是利益集团。每一个利益集团也被假定为是单一的和理性的。正如有关集体行动的研究表明，利益集团的内部政治是重要的（Olson 1965）。但是笔者的假定是每个利益集团作为一个整体行动，这反映了中间成员的偏好。而且，如后面将具体讨论的那样，每个利益集团都是理性的，利益集团尽力实现其成员收入的最大化，比如工资、利润等。这个假设不需要像前两个那样做太多的证明，因为这个假设是相当普遍的。因此，一个利益集团偏好于能够使其收入最大化的政策，它将支持会促进其利益的有关国际合作的政策，或反对那些将降低其利益的政策。

在这个模型中，这三类国内集团的政策偏好与外国政府的政策偏好被用来界定“偏好结构”。偏好结构在一个维度上与这些集团相对的政策偏好联系在一起。也就是，它假设行为体的政策偏好是可以水平排列的，行为体对政策的期待程度不同。它们的偏好被简化为在一个单一维度上。这个假设是重要的且常被运用的假设（McKelvey 1979；Schofield 1983；Enelow and Hinich 1990；Romer and Rosenthal 1978，1979；Ferejohn and Shipan 1990；Laver and Hunt 1992）。当然，这个假设也有经验支持（Poole and Rosenthal 1991）。这样，我们就可以为每个集团的偏好加上不同的标签，根据其与外国偏好的关系，来界定它是鸽派还是鹰派。那些同外国偏好相接近的行为体就是鸽派，而不一致的则是鹰派。“鸽派”或者“鹰派”是用来简化行为体的偏好类别，这两个词语既非规范的词语，也不是贬义词。与其说行为体相互间偏左或偏右，不如说某集团的政策偏好相对于其他行为体更温和或更强硬。因此，偏好结构因行为体偏好的相对差异而不同。

行政部门的偏好与立法部门的偏好：分治政府

本节讨论为什么政治领导人的政策偏好可能不同，尤其是行政机构和立法机构之间的偏好差异。如上面提到的，政治行为体具有相同的基本利益——维持权位，但是也可能具有不同的政策偏好。行政机构和中间议员间政策偏好的分歧产生了分治政府。这些偏好的分歧越大，政府分治程度越高。

这里分治政府是一个连续性变量。分治政府常被当成一个两分概念——控制行政机构的政党与国会中的多数党或者一致或者不一致。这种两分法并不总是有用的，因为党内的分歧也很重要。如果国会多数党同时控制行政机构，但是缺少党纪和/或出现内部分裂，那么所谓的单一政府可能也会分裂。我强调当行政机构的理想政策选择不同于中间议员时，这些因素将会使行政机构和立法机构之间的分歧更大。

通常分治政府是专用于总统制政府的术语。在总统制下，如果总统所在的政党不能控制议会的多数，那么就会出现分治政府。在总统制下，总统和国会被选出来代表公众，而且通常是分开选举。当总统和国会的政策偏好不同时，它们之间的潜在冲突就会升级。作为一个两分概念，这个术语意味着行政机构的偏好与立法机构不同（比如O'Halloran 1994；Lohmann and O'Halloran 1994），政党归属被用作表示偏好的指标。作为一个连续变量，这个术语可以描述这些偏好如何不同。即使同一政党控制这两个机构，如果党纪松弛和/或因为行政机构和国会的选区差异而两者偏好不同，这个概念也能概括这种可能的偏好差异。像美国这样的两党制总统制，分治政府可能会时有出现；但是，在多党总统制下，比如拉美国家，国会的多数依赖于政党联盟，因此分治政府更是相当常见。

分治政府在“半总统制”的政治体系中也非常可能出现。在这些体系中，总统制和议会制的程序混合在一起（Lijphart 1984；Shugart and Carey 1992；Baylis 1996）。半总统制——比如法国第五共和国以及目前芬兰、俄罗斯和一些东欧国家的体系——就是普选的总统加上总理领导的、需要国会信任的内阁，半总统制产生两个机构来代表选民。当国会多数议员来自和总统相同的政党，这些体系更像单一的总统制。当总统的政党不同于控制议会多数的政党，分治政府就出现了，总理和总统之间的冲突可能加剧。

通常议会制不会与分治政府连在一起，然而它们也可能是分治政府。菲奥里纳（Fiorina 1992：112—125）指出分治的总统制与议会制下的联合政府具有极其类似之处：

世界上多数政府都不是单一的……由两个或者更多的政党联合控制政府成了欧洲民主国家以及一般民主国家的通则……分治政府与联合政府之间的相似性值得研究……在这两种情况下，每个政党都需要得到其他政党的同意才能执政。在欧洲的联合政府与美国的分治政府中，一党无法单独控制……更一般地讲，分治政府与联合政府的相似性意味着我们对两党与多党政治的很多理论过于强调两者的差异性。（Fiorina 1992：112—113）

在这个宽泛意义上，分治政府也是所有民主类型的通则。阿莱斯纳和罗森塔尔认为：

长期的分治政府不是美国的专利。相反在议会民主制下，单一政府的例子极其少见。拉弗和谢泼斯（Laver and Shepsle 1990）将单一政府界定为一个政党既要组成政治行政机构又要控制国会的多数。在1945—1982年间，不足15%的议会民主制的政府符合这种界定，其他所有政府都不是单一的：至少需要两个政党参与政府，或是形成支持政府的议会多数。因此，如果我们将联合政府看作是一种权力分化的例子，那么分治政府就不是例外而是通则……美国的分治政府和欧洲的联合政府要比它们最初出现时更具共同性。（Alesina and Rosenthal 1995：243）

议会制可能像总统制一样容易变成分治政府。拉弗和谢泼斯（Laver and Shepsle 1991：251—252）认为：

因为多数欧洲议会民主制采用比例选举制，而且实际上在所有投票中几乎没有任何欧洲政党能够获得超过50%的选票，所以多数西欧国家议会并不是由单一政党控制议会多数。这意味着在西欧政治中获得并维持行政职位的议会授权以及信任投票是建立在多党联合的基础上。组成行政机构的政党联盟可能会在政治上明显地不同于那些在国会中支持政府的政党联盟，这种现象并不少见……目前的经验表明，在美国的权力分立体系和欧洲大陆的多党联盟体系中，分治政府都是常见的。从这个意义上看，英国和一些英联邦国家是个例外。

拉弗和谢泼斯（Laver and Shepsle 1991：262）以幽默的方式指出在美国和议会制下分治政府中行政机构与立法机构间关系的不同：

简言之，当美国出现分治政府时，行政机构将变成“跛脚鸭”，但是宪法又不允许国会射杀这只“鸭子”。相比而言，欧洲的议会具有宪法赋予的权力可以射杀任何的“鸭子”，只要他们喜欢，不管它是不是“跛脚鸭”。但是我们已经看到，如果议会对可能实现的目标缺乏共同意见时，那种射杀“鸭子”的想法也不会实现，在这些情况下，议会缺少政治意愿去射杀即使是最无能的“跛脚鸭”。

分治政府在美国是因宪法而形成，而在议会制中则是策略选择的结果。

在总统制和议会制下，分治政府似乎具有不同的结果。在议会制国家中，行政机构和立法机构的命运是连在一起的。如果国会不支持总理，那么政府就会倒台，然后举行新的选举。因此当议员决定投票反对总理之前，必须要计算新的选举成本。在总统制中，投票反对总统通常不会导致新的国会选举。因此，议会制中的议员似乎不愿意投票反对政府，也就是说，即使分治政府出现，总理可能也不用担心国会不支持其政策。比如，休伯（Huber 1996：279）表明总理举行信任投票的能力可以让其“对最终政策结果施加实质性影响，即使并不实际采取这些程序”。但是，总理在提出政策上仍然是受制约的，要提出那些当下国会多数所偏好的政策，因为国会实际上保持着批准的权力。

两个因素降低了议会制下行政机构的权力。第一，出于同样的原因，总理不愿意提出无法满足议会需求的协定。议会否决对总理而言成本过高，这不像总统制，即使国会否决，总统仍可维持统治，因此总统不太有理由期望和顺应议会多数。第二，在议会制中，不是所有投票都是信任投票，也就是说一旦投票没有获得通过就必须重新选举。在一些例子中，比如德国，只允许建设性的信任投票，即除非已经组成新内阁，否则不能对旧内阁倒阁。而在其他例子中，议员可以选择不信任表决或质询表决。因为这两个原因，笔者相信分治政府在这两种体系中具有极为相似的影响。

因此，分治政府是总统制和议会制的共同特征，尤其是由政党联盟所主导的多党议会制。对后者而言，分治政府不仅意味着立法机构和行政机构的分歧，也意味着内阁内部的分歧。而且，两院制的议会体系更容易出现分治政府。两院制很容易造成控制议会的政党并没有加入政府。即使反对党所控制的一个议院不如另一个议院重要，但是仍代表了分治政府的一种情况。比如在20世纪90年代初期，英国工党对议会上院的控制、德国社会民主党对联邦议会的控制都加强了这两国政府分歧的程度。

单一政府最易在两党制中出现。但是即使在这些例子中，集中的控制依赖于另一个因素：党纪。党纪主要是为了确保国会中的执政党议员投票支持本党政府提出的政策。反对党的党纪则要求本党议员反对政府提出的政策。党纪的威胁增加了不依照党的立场来投票的成本。因为行政领导通常为本党领导，党纪会迫使国会中本党议员投票支持政府政策，如果他们不这样做，行政领导可以利用不同的党纪处分相威胁。如果党纪严格，那么即使选区中多数选民或者重要利益集团要求其议员反对政策，行政领导也会得到本党的支持。在这些情况下，如果议员决定反对本党行政机构提出的政策，那么他将要付出巨大的代价。在不同政治体系中，党纪的机制（mechanisms）也不相同，但候选人提名和竞选资助是两个重要的方式。另一方面，议员也可能会因遵守党纪而付出选举代价。如果选区或者重要利益集团的政策偏好不同于本党的偏好，那么议员就被迫在这两者之间进行选择。按本党立场行事，则议员可能要在下次选举中付出代价，包括选票、支持或者竞选资助方面的代价。议员必须要平衡这些代价，以最大化自身效用和选举机会。

政治体系之间以及一个政治体系内部，党纪的程度并不相同。一个国家内不同政党的党纪程度也不相同。比如，许多学者认为保守的右翼政党要比左翼政党的党纪严格，当然也有如迪韦尔热（Duverger 1959）等学者持相反意见。但是同一政党的党纪程度也会随时间而变化。政党会在某些特定点上比其他时间对其成员更具控制能力。议题的性质（比如争议程度）和政府的受支持程度都有影响。英国保守党就是很好的例子。在20世纪80年代初期，保守党是党纪高度严格的政党范例，但是到了90年代初期，保守党因党内派别而分裂，因此需要依赖其他政党来支持关键性表决，而且保守党在对本党首相的支持上存有困难。

在党纪严格的国家，同一政党的行政领导和议员具有相同的偏好。在两党制下，当党纪严格而且同一政党同时控制行政机构和立法机构时，中间议员的理想政策选择就会同行政领导的政策相一致。实际上，在两党制的议会体系下，只有当多数党的党纪被打破时，分治政府才会出现。正如克罗斯曼（Crossman 1972：31）所认为的那样，“今天英国内阁所关注的不是在反对党面前保持多数，因为这不成问题，他们关注的是在政党内部保证多数。权力的关键在政党内部。权力并不是在议会，而是在政党内部。而且政府所担心的反对不是来自对面的前排反对党议员……首相唯一担心的是本党内的支持者”。在两党制中若缺少党纪——无论是总统制还是议会制——会严重损害单一政府。

因此，分治政府的可能性和程度不仅依赖于行为体的偏好，也依赖于国家的政治制度。制度不能从国内偏好结构中完全地分离出来。宪法体系、政党数目以及党纪都影响分治政府的程度。在总统制下，总统和国会由不同的选举产生，在多党议会政府以及缺乏党纪的两党议会制中，中间议员的偏好常会不同于行政机构的偏好，这样就可能出现分治政府。当进行国际合作时，行政机构必须要考虑其在国会中的多数。

政治行为体的政策偏好

什么时候政治行为体——行政领导或议员——会对与其他国家协调政策感兴趣？为什么他们会更偏好多边而不是单边的政策制定？在本节中，我将政治行为体的合作偏好与其连任前景联系起来。尤其是，我将表明在特定情况下国际合作是如何改善经济的整体状况，从而增加他们保住职位的可能性。如上面所提到的那样，政治领导人也关注利益集团的偏好，政治家效用函数中的这个要素会在本章稍后讨论，在对利益集团在什么条件下偏好合作性政策的一般讨论中分析。

如果做出选择的政治行为体是政治家，他就必须要考虑（再）选举赢得权位，因此，他们同其他国家寻求合作的理由就与选举所关注的问题相联系。如果政治家首要的是维持权位，而且如果他们的选举部分地依赖于经济状况，那么政治家会关心经济形势。他们将会关注经济增长、就业和通胀的前景。这是一组相当普遍的假设，但是并没有回答他们为什么偏好多边协调决策。实际上，正如许多经济学家所注意到的，关注经济状况先从关注国内经济开始。

国内的单边政策选择要比国际合作的政策对国家经济具有更大影响。经济学家认为合作得来的收益较小（Oudiz and Sachs 1984；Kenen 1987）。尽管承认国内政治工具是影响国家经济的主要工具，但是有时国家会选择国际合作，其原因需要解释。我的论点并不是合作政策应该取代单边的国内政策。一项涉及同别国合作的政策不必然是最具经济效率的政策，单边的国内政策会更有效率，但是对政治领导人可能只产生较小的选举收益。

理性的政策制定者选择协调的政策制定的主要原因依赖于两个因素：国家经济开放程度和国家政策产生的外部性类型。开放性是指一国经济与世界经济之间的一体化程度。就贸易而言，开放性可以通过进出口占GNP的比例来测度。就货币市场而言，资本流动是测量开放性的指标。一国经济开放性的增加意味着其他国家的政策会对本国的经济产生更大的影响。库珀（Cooper 1986：299）指出：“商品或证券开放性的增加总体而言弱化了用传统宏观经济政策工具来促进国民产出的有效性……同样，也增加了对世界其他国家收入的影响力。因此，随着相互依赖的增强，一国的政策行动会对别国造成较大的困扰。”开放程度越高，也就意味着一国的商品和资本价格更受制于世界水平，只有通过许多国家间的协调行动才能克服开放性的这些影响。

开放性造成了其他国家政策对本国影响的增加。当一国的政策选择给别国带来成本或收益，而这些成本或收益并没有成为别国的最优政策时，我们称之为外部性。[1]有必要指出外部性的两个条件：（1）行为体A的效用函数包括由行为体B的选择所决定的变量值，而B并没有考虑A的福利状况；（2）行为体B不能获得它对行为体A所造成的收益或成本（Baumol and Oates 1975：17—18）。

外部性产生了合作的需求。“（合作中的）收益被认为主要来自将外部性，或者‘溢出’影响——也就是一国政策对别国经济产生的影响——纳入考虑之中，而在缺少协调的情况下，国家缺少将外部性纳入考虑的激励”（Frankel 1988：354）。因其他国家政策所导致的外部性会随着经济的开放而变得更为重要。随着这些外部性的增加，在其他条件相同的情况下，合作的收益和合作的激励也逐渐增加。“国家间宏观经济政策扩张的差异会蔓延到贸易平衡……因此随着国际贸易变得更加重要，国家要面临因宏观经济政策差异所造成的国际收支不平衡的增加，政府进行国际政策协调以降低调整成本的动机也在增加”（Webb 1991：316）。因此一国的经济增长、就业以及通货膨胀水平可能严重依赖于其他国家的行动，而不仅是自己的政策。单边的国内政策会对国家造成重大影响，但是随着开放度的增加，外国政策选择对本国的影响也在增加。

开放性和外部性的存在可能促进政治行为体之间的国际合作需求。如果贸易和资本流动使国家间经济更为紧密地联系在一起的话，那么它们要实现自己的经济目标就可能需要别国的帮助。如果一国的增长率、就业率以及通胀率依赖于别国的政策选择，那么政治家连任的希望就与这些国家的行动联在一起。要求外国政府改变其政策以降低它们对本国所造成的负外部性或增加正外部性，就需要政策制定的协调。比如在开放的世界经济中，如果没有其他国家的合作，一国促进增长的努力可能不会成功。不管在何种汇率制度下都是如此，正如美国在20世纪70年代末和法国在20世纪80年代初的例子所表明的。促进增长的单边努力已被证明是不成功的，相互协作的通胀政策似乎为这些领导人提供了实现自己目标的最好方式。

合作通常是寻求改变别国政策，或是阻止其采取它们试图采取的政策，或是推动它们采用其不会采取的政策。如果具有开放经济的A国政治领导人认为B国将会采取对本国经济造成负外部性的政策，A国可能希望阻止B国这样做。进行国际协调可能成为一个阻止B国采取单边行动对A国造成负外部性的方法，从而也可以防止伤害A国领导人的当选机会。A国可能也必须要“报之以李”，但这是约束B国所付出的代价。同样，如果A国领导人想要B国采取某项政策以对本国产生正外部性，但是B国不情愿这样做，那么进行国际协调可能提供一个可以让B国就范的方式。

领导人也可能通过国际合作来避免国内政治问题。政策会对国内造成不同影响，一些集团从政策选择中获益，另一些则受损。笔者前面强调过，政治领导人既关心总体福利，也关注特殊利益集团的偏好。在单边条件下，国内强大的集团可能有能力阻止政府推行它们不喜欢的政策，即使政治领导人偏好这些政策。国际协调能够帮助政治行为体克服这种反对，实行它们本不会采取的政策。合作能够带来额外的收益（或是增加正外部性，或是降低负外部性），从而有益于其他国内集团，它们的支持又使得政治行为体期待的政策更为可行和持续。比如贸易谈判中，外国的自由化要求可能会动员本国的出口商推动本国贸易壁垒的削减，而这些政策会遭到国内保护主义集团的反对。政治领导人可能期望贸易自由化，因为贸易能够促进就业和增长，并有益于支持自己的利益集团，从而增加连任的机会。正如有评论者指出的那样，“除非国家内有重要集团，可以完全出于自身原因支持所提出的政策变化，否则，推动协调的战略可能毫无用处，甚至可能起到反作用”（Schultze 1988：56—57）。

另一方面，合作也会让领导人约束自身，也就是“锁定在”他们偏好的政策上。如果国内集团想让政治家采取他们认为会恶化经济和有损连任的政策，政治家则希望自己不被国内力量压迫而采取这些政策。国际合作是政治领导人承诺自己不做什么事情的一种可能方式。这可以应用于贸易政策，国家领导人会希望通过强化国际协定，以锁定自由贸易的方式来使期待自由贸易的集团获益，同时避免来自保护主义部门的压力。另外在宏观经济领域，比如，“参与汇率机制（ERM）就引入了外部约束，从而可以支持国家内部控制通货膨胀政策的制度和国内集团”（Tsoukalis 1993：201）。这两个论点都依赖于存在具有不同政策偏好的内部派别，如果从国家是单一行为体的角度是无法理解的。

在这些例子中，政治领导人必须相信国际合作中的政治收益超过成本，也就是没有合作的结果看起来要比有合作的结果糟糕。在没有合作情况下，国内经济将会恶化，因此他们赢得选举的机会减小。这就引出了合作成本的问题。正如上面提到的，合作常常会对政治领导人产生相当大的国内成本，因此他们对合作的兴趣似乎令人不解。但是只有当政治领导人预期这些成本小于收益的时候，他们才会发起合作协定。

合作的政治成本是什么？对政治领导人来说，主要成本有两个：选择合作性政策的分配性结果和失去对政策工具的单边控制力。首先，合作涉及国家政策的变化，国家会选择在合作前不会采取的政策。这种变化可能会造成国内分配性影响。比如，贸易协定可能要求国家降低对不同产业的保护，这一政策会将这些产业的收入转移到别的产业中。实际上，赫夫鲍尔和埃利奥特（Hufbauer and Elliott 1994）的研究表明，贸易政策变化的主要分配性影响发生在国内层次，而不是国家间。因此，国际合作导致的政策变动的分配性影响可能会损害特定利益集团，而这些集团的支持又对政治领导人相当重要，因此破坏了政治领导人的合作热情。

其次，一旦承诺国际合作，政治行为体就不能再控制原本可以操控的某些政策工具。正如沃尔费（Wolfer 1962：27）所讲的，“合作意味着牺牲某种程度的国家独立性，以与合作国所希望的政治、军事或者经济政策进行协调、同步以及相互利益补偿”。比如在贸易政策上，合作可能意味着像配额这样的政策必须完全取消，商品关税应当降到较低水平，如果没有新的国际谈判，这些政策原则上是不能改变的。在宏观经济领域，失去的政策工具常常是汇率控制。货币联盟甚至走得更远，意味着一国货币以及自主货币政策的丧失。丧失这些工具的成本既是实质性的也是象征性的。在将来，当政治领导人不能在选举之前通过改变货币政策来促进经济时，当他们不能通过增加关税来从政治上取悦潜在的支持者时，政治领导人就可能要在竞选中付出代价。象征性成本可能是在国内选民眼中的主权丧失。这些成本或许很高，以至于政治领导人不会理性地选择合作。

这个观点为解释国际经济合作的政治视角初步奠定了微观基础。但是这一方法仍需要更强的微观基础来解释领导人选择合作的议题领域。

不同议题领域内政治领导人的合作需求

本节认为政治领导人的合作需求因议题领域而不同。这里议题领域的界定是建立在所涉及的政策工具的基础上。假定政策工具同议题领域相对应。尽管存在无数的政策工具，我主要检验四种：贸易和产业政策（关税、配额和补贴），用T表示；货币政策（货币供给）M；汇率政策E；以及财政政策（公共支出和税收）G。

区分不同议题领域（或政策工具）的主要变量有两个。首先关注其他国家政策对本国造成的外部性的性质（正外部性还是负外部性）以及程度。关于经济开放的传统论点是随着开放性的增加，外部性也会增加，但是既可能是正外部性（利益）也可能是负外部性（成本）。也就是说，随着经济开放程度的增加，会感到别国政策对本国的更多影响。这些影响可能既包括无意的附带影响，也包括有意的影响。逻辑上讲，如果本国在某一政策领域随着开放程度增加，其外部性变得负面或者更为负面，政治领导人的合作需求就会上升。因此，在假定一国有一定的开放程度的情况下，如果存在不同问题领域，若某一领域（比如贸易政策）的负外部性大于另外的问题领域（比如货币政策），那么在其他条件不变的情况下，行政机构在前一领域（贸易政策）进行合作的需求要大于后者。

第二个变量是国家单边运用政策工具能够提供的国内收益的性质与程度。我们把这些称为政策工具的本国收益。如上面提到的，合作的成本包括放弃单边使用政策工具造成的损失。单边运用政策工具的净收益也应该包括因单边使用政策工具导致的别国对本国的报复。总之，领导人的效用必须要考虑下面两个因素的总和：（1）从单边运用政策工具所得到的收益（本国经济和利益集团的收益去掉报复的成本，假设存在报复）；（2）当外国政府使用这些政策工具时对本国政府造成的净外部成本。政治领导人对合作的需求是这些政治成本和收益的函数。

政治领导人要关注政策工具的两方面影响：能够从单边运用政策工具中得到多少收益；如果其他国家单边运用这些政策，本国必须要付出多少代价。如果政策工具没有太多国内收益（比如，因为该政策而导致的别国对本国的高成本的报复，或者该政策在国内缺乏有效性），而且别国运用这些工具的外部性很高，那么对领导人而言，合作就具有很高的效用（参见表2.1）。如果政策工具有显著的国内收益和较低的外部性，那么领导人合作的收益就比较小。而且，如果国内收益和外部性都比较低，领导人合作的兴趣仍然有限，因为合作努力本身要付出成本而运用政策工具则几乎没有成本。当政策工具的国内收益和外部性都较高时，问题就出现了。在这种情况下，领导人将在政策工具的国内价值及其外部成本间做出选择。合作的需求就处于本国收益低、外部性高以及本国收益高、外部性低两种情况之间。

表2.1　国际合作的需求

外部性低

外部性高

国内收益高

没有/较少需求

某种程度的需求

国内收益低

很少需求

最为强烈的需求

一国的经济开放程度影响它从政策工具中获得的国内收益。首先，贸易和资本开放性的增加降低了宏观经济政策的国内有效性（Cooper 1986；299）。其次，外部报复的成本将会根据国家间经济开放程度的不同而不同。随着国家间经济联系越来越紧密，报复成本越来越高，但是也越来越有效。在极端情况下，没有国际经济联系的国家没有能力采取经济报复，也不会被别国所报复。但是报复的可能性还依赖于政策领域的其他方面，并不仅是经济开放度的函数。

下面提出关于经济开放性的影响以及在不同议题领域内经济开放对政治行为体效用造成外部性的模型。合作意味着放弃单边运用政策工具——包括货币供给M、财政政策G、贸易和产业政策T以及汇率政策E。货币合作可能意味着固定汇率制，这样E和M不再可变。对贸易政策而言，保护水平将会固定，所以T也不能变动。我们可以直接看到合作的成本就是政策变动的丧失。[2]在什么时候这种成本会超过政策工具合作带来的收益？

政治行为体要赢得选举，他们的当选依靠经济状况的优劣——尤其是增长率、通货膨胀率和失业率。[3]为了理解政策制定者的偏好，给定他们的效用函数，我将运用修正的蒙代尔—弗莱明模型（Mundell-Fleming model，MMF）。通过应用特定的假设，这个模型表明了宏观经济变量之间的关系。从20世纪70年代以来，这个模型受到了理性预期学派的强烈挑战。但是克鲁格曼（Krugman 1993）强调尽管蒙代尔—弗莱明模型是难看的和有限的，但是该模型仍然很重要。模型假设行为体在面对市场中的各种制约条件下，采取短期行动。这些不同于理性预期学派的前提对研究政治经济学更为适用。

在两个国家框架内运用这个模型，经济学家已经能够表明政策变化（以及外生的扰动）对本国和外国的影响（比如Mundell 1963，1968；Cooper 1985，1986；Mussa 1979；Krugman and Obstfeld 1991）。利用几个假设，我们可以在前述四个议题领域建立有关政策变化对本国和外国影响的模型。因为失业率同经济增长率反向相关，经济增长率可以被用作政治家的就业目标的指标。总的来说，当实际的增长率和通货膨胀率符合政治领导人期待的水平时，领导人就实现了自身效用的最大化。他们的目标就是使经济增长（就业）和通货膨胀达到预期水平。因为领导人往往着迷于连任，因而他们的兴趣在于经济的短期状况。因此运用短期的菲利普斯曲线来描述这些目标之间的关系，也就是在短期内预期外的通货膨胀率的增长会同失业率的降低（或者增长率的上升）相联系。对不同政治领导人，这些目标的理想水平各不相同。政党属性将起重要作用：左翼政党领导人会偏好于高增长、低失业，而接受较高通胀；而右翼政党领导人会不希望通胀，而接受较少增长和更多失业（Hibbs 1978；Alesina and Roubini 1992；Alesina and Rosenthal 1995）。政策选择可能会因政党而不同，后面会继续加以讨论。这里描述的效用函数适用于所有领导人。

因此，领导人的目标就是实现特定的通货膨胀率，可能是零通胀，用π*表示；特定的产出增长率，用x*表示。政治领导人的效用就是实际通胀率π和领导人希望的通胀率π*之间差异的函数，同时也是实际增长率x与领导人期待的增长率x*之间差距的函数。当这些值偏离其期待的增长率时，领导人的效用就会降低。实际增长率依赖于自然增长率加上部分预期外通胀导致的增长率，也就是短期菲利普斯曲线的关系。反过来，通胀等同于国内和外国价格变化的加权平均（p和p′）或者国内价格变化加上实际汇率E（比如Canzoneri and Henderson 1991）。因此任何影响国内、外国价格或者实际汇率的政策都会影响短期产出。然而，由于市场的各种刚性，这些变化不会立即改变通胀率，至少在短期内。

通常，这个模型关注的是货币政策，M是唯一允许政府控制的变量。本书中的视角更为广泛。假设政府能够控制的变量有四个（Mussa 1979），也就是政府能够控制货币供给（M）、财政政策（F）、贸易和产业政策（T）以及名义汇率（E）。这四种政策都同通胀率π相联系。即使存在国内黏性价格，这四种政策工具都能通过实际汇率影响增长率和通胀率，从而发挥作用。因此当经济开放时，每种政策都可能产生国内和国际影响。

货币政策

因为上面使用的模型通常用来分析货币政策，所以我们的讨论也从货币政策开始（Canzoneri and Henderson 1991；Artus 1989；Blackburn and Christensen 1989；Dornbusch 1980；Krugman and Obstfeld 1991；Persson and Tabellini 1990；Mussa 1979）。在封闭经济中，通胀率π是短期国内货币供给M的简单函数，也就是说，政府影响通胀的主要工具就是货币供给。如果假设经济是开放的，那么π也是外国政府货币供给M′的函数。这意味着本国政府实现货币目标的能力也要依赖于外国政府的政策行为——M′的选择。

在这种情况下，领导人的效用函数就变成了国内通胀是本国货币供给以及货币供给变化的正函数，是外国货币供给变动的负函数（Canzoneri and Henderson 1991：14）。本国领导人实现这些目标的能力依赖于外国政府及其货币政策。

在浮动汇率制的开放经济中——也就是国家间完全的资本流动，国家利率受制于世界利率，当政治领导人面对国内衰退和即将到来的选举时，政治领导人可能会冒险采用货币政策来促进就业。[4]在这种情况下，货币供给的增加将通过两个机制对国内增长和就业产生很强的（短期）影响。首先，导致国内利率的下降，相应导致资本外流和本国货币贬值，从而刺激可贸易商品的生产。其次，通过初始利率降低来增加产出，从而增加进口，使经常账户出现赤字，导致汇率贬值。然后，汇率贬值将促进出口而降低进口，从而改善经常账户和刺激增长。在短期内，领导人会改善国内状况。在这些情况下，货币政策的国内收益很高。

在浮动汇率体系和高资本流动性的情况下，货币政策的使用将会给别国带来问题。在这些条件下，货币政策会变成零和博弈。本国政府通过增加M来实现自己目标的努力会对外国政府产生负面影响。本国汇率的贬值意味着外国货币的升值，这将造成外国出口的降低和进口的增加——主要是将降低其国内需求，从而在短期内降低其增长和就业。在这些情况下，货币政策成了“以邻为壑”的政策。本国政府自助的行动造成了外国政府实现自身目标的困难。因此当经济开放与汇率浮动时，货币政策的外部性很高。设计一种方式来控制货币政策的单边运用就可能成为双方领导人的诉求。

如上面提到的不管货币政策是刺激性的还是紧缩性的，上面的论断都成立。如果本国控制货币供给，那么其利率上升，外国资本流入，这样本国汇率升值。因为利率的增加会降低经常账户收入，从而放缓国内产出Y。尽管最初Y的减少也会降低对国外进口的需求，但是汇率升值可能会克服这一点，从而造成外国出口和外国产出YF的增加。但是这也可能对别的国家产生负面影响。汇率升值造成了国外进口商品价格的上涨，从而导致提高工资的要求，造成外国的通货膨胀。因此，在浮动汇率制下，本国控制通货膨胀的货币紧缩政策可能将通胀出口到国外（Krugman and Obstfeld 1991：569—570）。

当资本完全流动而汇率固定时，货币政策不再是独立的政策工具。中央银行必须运用货币供给来捍卫汇率，因此为了维持汇率，M的任何变化都会导致抵消性变化。蒙代尔（Mundell 1963）认为，在资本流动和固定汇率条件下，政策制定者丧失了对货币政策的自主控制。

当资本流动而汇率浮动时，报复的可能性有多大？国家运用针对别国的反制性货币政策的可能性至少取决于两个因素。首先，货币政策是否只是被视为国内政策工具，其对外国造成的影响很大程度上是否是无意的？如果一国将别国的货币政策看作对自己的直接攻击，报复的动机就比较高，就如同竞争性货币贬值那样。其次，货币政策对国内过于重要，以致不能进行报复。如果报复不可行，那么本国从自主货币政策中的收益可能会很高，但是外部性也可能很高，这种情况下，政治领导人只有有限的合作意愿。如果报复是可行的，合作的要求应该更高。

我们可以将上述情况与封闭经济的情况，或者本国与世界间没有资本流动的情况相比较。浮动汇率制下，本国政府货币供给增加会造成与上述条件相同的国内影响，但是并不产生相同的外部影响。因为在这些条件下，利率是独立的，本国货币供给的变化并不影响别国。当资本不流动而汇率浮动时，就会有“完全的宏观经济独立”（Mussa 1979：166），货币政策的外部性就消除了。因此我们可以预期当经济封闭时，政治领导人的合作需求大大降低，因为货币政策可以保证重要的国内收益而少有外部性。向一个有资本流动和浮动汇率的开放经济转变应当会增加货币政策合作的需求。马斯（Mussa 1979：179）指出：“在固定汇率制下，资本流动促进了从一国经济向整个世界扩散的货币波动（或政策变化）。但是在浮动汇率制下，资本流动放大了货币波动（或政策变化）对初始产生国家的影响，同时也对世界其他地方造成负面影响。”

在开放经济中，货币合作意味着不同的结果，包括相互协调目标区域、可调固定汇率、固定汇率，甚至单一货币联盟等。固定汇率意味着货币政策不再具有相同的对内影响。实际上，如上面提到的，因为需要维持固定汇率，领导人不能为了国内目标使用货币政策。货币供给的任何变化都会影响利率和汇率，为了让汇率维持固定水平，需要相反的、同等的货币供给变化。货币联盟必须要放弃更多的货币主权，要取消现有的国家货币，国家对货币供给将完全不再具有国内控制力（Gros and Thygesen 1992）。这些合作消除了开放经济中货币政策的外部性，但是也取消了国家对货币政策的控制。

财政政策

货币和财政政策的比较很有意思。财政政策是指政府支出和税收G；这里我假设的是政府支出中的债务融资（debt-financed）的增长，而不是税收融资（tax-financed）的部分。在资本完全流动和浮动汇率的开放经济中，在短期内因为两种相反的影响，财政政策的变化对就业或者通货膨胀只有有限影响或者根本没有影响（Dornbusch 1980；Krugman and Obstfeld 1991；Persson and Tabellini 1990；Mussa 1979；Blackburn and Christensen 1989；Frenkel and Razin 1992）。财政支出的增加会产生两个结果：国内需求增加，从而增加进口并且形成汇率贬值压力；同时也会暂时提高利率，导致外国资本流入、汇率升值以及随后国内需求的降低。货币升值会制约国内起初的经济增长。因此短期的增长和就业的净效果似乎要比封闭经济情况下小得多，甚至可能不存在。如果这两种效果相互抵消，那么财政政策对国内增长就没有效果。弗伦克尔和拉赞（Frenkel and Razin 1992：68）认为：“在浮动汇率以及初始债务为零的条件下，债务融资的财政政策将失去改变经济活动水平的能力；其全部影响可能被汇率（也就是贸易）的变化所吸收。”因此政治领导人会看到财政政策很少产生国内收益。

政治领导人的财政政策效用函数非常明显，它是本国和外国财政政策的正函数，在这一点上它不同于货币政策（Persson and Tabellini 1990；Frenkel and Razin 1992）。财政政策的外部性是什么？在浮动汇率的开放经济中，国内财政支出的增加往往对外国政府产生积极的外部性。政府支出的增加（或税收的削减）将造成短期内国内需求的增加和本币的升值，也就相当于外币贬值。这些影响既扩张外国产出，也使其更多出口。财政刺激政策对外国的一个负面影响是会吸引外国资本进入本国，从而对外国造成紧缩性影响。在资本完全流动的条件下，国内扩张性财政政策的主要结果是外国的同步扩张（Frankel and Razin 1992；77—78）。［财政紧缩（政府支出的降低或者增加税收）将像放缓本国经济一样降低外国的增长。然而，也会导致资本从本国外流，从而有利于外国。根据外国的经济形势，这也可能会产生负外部性。］总之，在浮动汇率的开放经济中，财政政策似乎比货币政策有更小的负外部性，财政政策的国内效果也不高。

在固定汇率制的开放经济中（同浮动汇率制相比较），财政政策的合作需求变得更为不显著。在这种条件下，财政政策是对国内高度有效的工具，要比浮动汇率制条件下获得更多的国内收益。弗伦克尔和拉赞（Frenkel and Razn 1992：50）认为：“浮动汇率可以让外国经济几乎可以完全独立于本国的税收融资的财政政策……在固定汇率制下……促进IS曲线向右平移的财政扩张政策具有足够的能力增加产出水平，因为迫使货币升值的压力并不存在。”财政刺激对本国具有上面提到的相同影响，只不过在出现资本流入和潜在的本币升值条件下，政府必须运用（刺激性的）货币政策来维持汇率。增加货币供给是降低国内利率所必需的，而且这也是第二种国内经济刺激方法，因此财政政策更加有效。因为财政政策的国内收益如此显著，在这种情况下政治领导人对合作更没有兴趣。

在完全资本流动的固定汇率制下，本国财政扩张可能也会对外国产生积极影响。本国政府支出的增加会对外国造成两个影响：增加对外国商品的需求和提高世界利率，从而降低外国（和本国）需求。如果利率的影响不足，而且本国政府支出主要用于外国商品，那么财政扩张对别国也会产生相同的作用（Frenkel and Razin 1992：63—65）。因此，国内财政政策不容易对别国造成负外部性，也就进一步降低了国家的合作兴趣。

外国对本国财政政策变化进行报复的可能性依赖于不同因素。第一，财政政策的境外影响一般同其国内影响正向联系；国内的刺激方案也会导致外国的扩张，尽管可能其程度不如本国。所以在浮动或者固定汇率制的开放经济中，财政政策并不像货币政策那样具有“以邻为壑”的特征。依据其他国家的目标来判断，财政政策不太容易导致报复。第二，如果把财政政策视为纯粹的国内政策工具，报复的可能性就更低，而且可能会因为财政政策的国内重要性而不会将其用作报复工具。第三，钉住财政政策的困难度也会降低报复的效用。在多数国家，财政政策是立法机构发挥主要作用的领域。不像货币政策通常由行政机构及中央银行掌控，财政政策要求多数行为体接受政策的变化。

贸易和产业政策

政治领导人对贸易和产业政策合作的需要应该是什么样的呢？外国贸易保护或者补贴的增加在短期内将如何影响本国和外国的产出？（注意本节考察的是这些工具对国民产出的影响；下节考察其对社会集团及其需求的影响。这些因素共同影响政治领导人的效用函数。）将贸易和产业政策看作是一种政策形式，是因为它们对贸易平衡具有同样的作用。关税、配额和补贴会改变国内和外国商品的相对价格。在短期内（并且没有报复），这种政策会对国内增长和就业产生正面影响（Dornbusch 1980；Krugman and Obstfeld 1991）。关税将会提高进口价格，将需求转到国内产品，从而在短期内增加了国内产出。[5]配额会限制进入本国的外国商品数量，也会将需求转到国内商品。（两者的一个差异在于关税收入流入政府，而配额租金则成了产业收益。）补贴降低了国内产品的价格，从而增加了外国对国内产品的需求，并且降低了对外国竞争性商品的国内需求。在效果上，它们都会促进国内出口和/或降低进口，促进国内经济而损害国外经济。面对国内衰退和即将举行选举的政策制定者可能会选择贸易或产业政策，从而在短期内推动就业。在开放经济中，保护和补贴的国内收益可能尤为显著。实际上，贸易越开放的经济，这种影响会越强烈。

在贸易和产业政策领域，政治领导人的效用函数与货币政策的函数相近，是本国贸易政策的正函数，是外国贸易政策的负函数。宽泛的保护主义或者补贴政策的外部性可能会很显著。像开放经济中的货币政策一样，贸易和产业政策具有以邻为壑的效果。因保护或者补贴而创造的国内需求的增加将直接导致外国出口的下降，从而导致其产出的下降。国内就业的增加是以外国就业的丧失为代价的。外国政策制定者会因别国的贸易和产业政策而境况变差。这种情况下的外部性很高，而且是负外部性。

报复的可能性依赖于几个因素。第一，外国政府是否将对方的贸易或者产业政策看作是针对本国出口的？［战略贸易理论提醒我们，补贴也能对外国出口具有相同的针对效果（Krugman 1986；Brander and Spencer 1985）。］当两国都可以预期这种状况并且直接观测到其影响时，报复就极有可能发生。第二，越难证明贸易政策只是纯粹的国内事务，报复就越可能发生。第三，如果报复能够使外国完全弥补因对方贸易政策所造成的外部影响，报复也很有可能发生。当两国是贸易伙伴时，报复最可能发生。如果报复真的发生了，那么贸易和产业政策的国内净收益（报复之后）可能会相当低。给定贸易和产业政策具有较高负外部性，这个领域合作的需求应该较为显著。经济体对贸易越开放，外部性越大，政治领导人对贸易和产业政策合作的愿望也就越高。另一方面，在这些政策巨大的国内收益条件下，只有当报复抵消的可能性较高时，合作才会为政策制定者带来净收益。

汇率政策

只有当政府采取冲销政策（sterilization policies）时，汇率才能被看作是独立的政策工具，否则汇率是由货币（和财政）政策内生决定的（Dornbusch 1980；Mussa 1979；Krugman and Obstfeld 1991；Marston 1988）。下面的讨论假定采取了冲销政策。在开放经济中，在汇率领域政治领导人的合作需求应当较高。当资本完全流动并且贸易对国家重要时，汇率会对本国和外国都有重要影响。汇率告诉我们关于国内和外国商品的相对价格。因此，汇率的任何变化都具有较强的相互影响。因为国内收入是开放经济中贸易平衡的函数，汇率变化也会对产出造成强烈影响。短期内的货币贬值（固定汇率制下的币值下调）的国内影响就是提高了进口的相对价格，从而降低了这些进口。对于本国而言，这意味着进口数量的下降、出口数量的上升。在特定条件下，需求将转到国内商品，国内贸易平衡将会改善。[6]在这种情况下，国内贸易平衡和国内产出都会增加。因此汇率贬值在短期内具有较高的国内收益。

对于汇率政策，政治领导人的效用是汇率的正函数，也就是本国货币的贬值（或者说外国货币的升值）能够通过短期的、预期外的通胀增加来创造暂时的增长。因此汇率政策的外部成本是重要的并且是负面的。像开放经济中的货币、贸易和产业政策一样，汇率政策也是“以邻为壑”的。汇率政策促进了短期内国内产出和就业，然而是以外国产出和就业为代价的。本国货币贬值（币值下调）意味着外国货币的升值。这增加了外国出口的成本，降低了进口的成本，从而减少了外国的需求及产出。因此汇率变化的外部性是非常重要并且是负面的。经济越开放，这些负外部性越大。

尽管汇率政策的国内收益可能很高，但是潜在的报复也各不相同。汇率政策越是以某国为针对目标，其对外影响就越直接和明显，也就越容易招致报复。另外，若不能将汇率政策说成是纯粹的对内政策，外国的报复政策可能会快速而且是对抗性的。因此汇率政策的国内净收益（报复后）可能相当低，由于汇率政策的高度负外部性，因而汇率领域的合作需求应当很高。

总之，政治领导人的合作需求因议题领域而有所差异。不同的政策工具在开放经济中具有不同的国内和外部影响，因此导致对合作有不同程度的期待。当面对外国单边运用政策工具造成较高的负外部性时，国家会看到合作的巨大收益。但是这种收益会受到此种政策工具国内有效性程度的制约，也就是说受到短期内改善经济程度的制约。如果政策工具在国内非常有效，领导人将不愿意放弃该政策工具来采取合作。然而，政策工具的内部效用也是外国政府因其采用该政策而进行报复的成本与可能性的函数。如果单边运用政策工具有效，但是会激起外国快速且对抗性的报复，那么实际效用就很有限。在这样的例子中，如果其负外部性很大，那么合作的需求就增强。

财政政策（G）与货币政策（M）、贸易和产业政策（T）、汇率政策（E）存在一个重要的政治差异。促进本国经济的M、T、E的变动可能会对外国产生较大的负面影响。实现内部目标的方式导致对外国不利的价格变动，这些政策是侵犯性和“以邻为壑”的政策。相比之下，财政政策的结果往往促进国家间的积极联系。根据其他国家目标，国内的财政政策可能会对外国产生正外部性。但是，合作的需求也依赖于报复的可能性。因为这种可能性难以先验性地获知，所以不可能抽象地预测每个政策领域的合作需求。然而，在其他条件相同的情况下，我们可以预期财政政策领域的合作需求会弱于其他三个领域。

前面描述的经济关系仅限于短期。假设政治行为体仅关注短期，基本上只是到下次选举。他们试图使自身短期效用的最大化。在中长期，每一个领域的扩张政策努力都将导致国内价格变动，从而抵消掉短期内的影响。如许多货币主义者强调的那样，价格调整的越快，就越不能应用菲利浦斯曲线。相反，政策变化导致价格变化（通胀），从而抵消任何增长或者就业收益。如果在下次选举之前，政策变化对经济的影响是驱动领导人行为的力量，那么短期关系就最为合适。越是着眼于长期的政治家（以及越灵活的价格），上述的讨论就越不适用。

合作的需求会因为政治领导人的政党而不同么？左翼政党（工党和社会民主党等）领导的政府是否同右翼政党（基督教民主联盟和保守党等）具有不同的合作偏好？上面所运用的效用函数普遍适用于所有政治领导人。政府的政党差异在于对控制通胀与促进增长和就业之间的权衡考虑不同。我们可以想象得到左翼政府对增长和就业的关注多于对通胀的关注（Hibbs 1978；Alesina and Roubini 1992），这意味着增长和就业比控制通胀更具优先性。相反，对于保守政府，控制通胀要比就业更重要。因此，效用函数的形式并没有改变，而是这两个竞争性目标的权重发生变化。

不管哪个政党执政，上面描述的函数关系都不会改变。影响合作需求的是经济现状与领导人目标之间的差距。领导人作出计算时的经济状况是关键的，如果通胀很高，尤其是高于预期水平（π－π*≫0），那么无论保守的还是左翼的政府领导人都会关注对通胀的控制，尽管保守政府更愿意在任何给定水平上采取行动控制通胀。如果就业和增长低于或者严重低于预期水平（x－x*≫0），那么所有党派的领导人都将关注就业，只不过左翼会更担忧。经济学家持同样观点，认为经济所面临的冲击的本质是重要的。他们假定经济开始时处于完全就业均衡，然后遭到外部或者内部的经济冲击。冲击的本质决定了应当选择什么样的政策（比如Canzoneri and Henderson 1991）。通胀和就业的实际水平使得领导人的行动不同，而无论其政党属性。

因此，政治领导人的合作需求因以下不同因素而不同。第一，国家经济越开放，外部性越重要，领导人同其他国家合作的总体收益就越大。而且国家越开放，国内宏观经济政策工具的有效性越低，从而合作的成本也越低（Cooper 1986：299）。第二，合作的收益会因议题领域而有所差异。在那些政策工具的国内净收益高的领域，合作将会遇到抵制。随着政策工具负外部性的增加，协调性政策的收益上升。外国对抗政策变化的报复的可能性越高，国家寻求合作结果的可能性也越高，因为报复会降低国内收益。因此不同的议题领域会造成政治领导人合作需求的不同程度。第三，政府的政党取向会影响不同目标的权重。第四，经济状况也是重要因素。当过于偏离通胀和增长的预期点时，政治领导人将更有寻求政策变动的激励；但是这既可能涉及国际合作，也可能不涉及。他们的选择依赖于议题领域以及对本国经济的影响。总的来说，领导人的合作收益将会因议题领域和国家经济开放程度而不同。面对高的负外部性以及政策工具的较低国内收益，开放经济的政治领导人会更易于提出合作性协定。

社会行为体的偏好（利益集团）

到目前为止，我集中于理解政治领导人的效用函数，以及他们的政策偏好因对经济状况的不同关注而产生的差异。如上面所提到的，政治领导人的效用函数也依赖于利益集团的偏好。政策的分配性结果推动了利益集团；他们寻求收益最大化，政策影响了他们这样做的能力。

这些社会集团在国际合作过程中发挥两个作用。第一，作为压力集团，通过捐助竞选资金和动员选票的能力，直接影响行政机构和立法机构的偏好，也就是利益集团的偏好常常对政治行为体的政策偏好有显著影响。第二，他们也扮演一个相对间接的作用，向政治行为体尤其是议员提供信息。议员具有自己的偏好，但是对政策的细节并没有完全的信息。利益集团的这个作用并不直接影响政治行为体的偏好，但是扮演着发出信号的作用，让政治行为体对不同政策——这里就是国际合作的政策——的后果有所警觉。“理论与经验的证据表明，通过对单个候选人的游说，从而进行策略性的信息传递，可能……会产生不同的有关利益集团如何影响国会政策的观点”（Austen-Smith 1991：88）。

由于这两个原因，国际合作的可能性和内容依赖于相关政策领域的利益集团的偏好。尤其是他们相对于其他国内政治行为体的偏好——也就是国内偏好结构——尤为重要。因此本节将研究利益集团的偏好是怎样被塑造的，在什么情况下他们更容易影响行政机构和立法机构。

政治行为体国际合作的偏好是选举计算的函数，社会集团的偏好则依赖于国际协定的分配性结果。合作性协定对社会行为体收入的影响是他们支持或者反对这些协定的主要决定因素。源于合作性协定的政策变化的分配性结果决定了利益集团的偏好。他们将青睐于能够促进自身收入而不是降低收入的政策，最偏好于能够最大化其收入的政策。因此这些集团的偏好依赖于问题领域。比如相比于贸易政策自由化，货币政策协调造成的后果不同。像政治行为体一样，利益集团的偏好也因议题领域和国际协定提出的特定政策的变化而有所差异。因此，尽管利益集团极少是合作性谈判的正式发起者，但是他们也会极大地影响合作。埃文斯、雅各布森和帕特南（Evans，Jacobson and Putnam 1993：403）在双层博弈的研究中表明，“毫无疑问，议程设定通常会影响领导人的偏好。直接回应选民压力的国际倡议极为罕见”。然而，社会集团通过影响政治行为体的偏好和信息来源间接地发挥作用。

“分配政治”（distributional politics）的论点认为，源于社会集团的偏好和政治压力是对外经济政策和国际合作的关键决定因素（Gourevitch 1986；Milner 1988；Rogowski 1989；Frieden 1991）。在这个观点的背后存在两个不同的逻辑：首先，强调利益集团对政策的非正式批准；其次，关注丧失“商业信心”的影响。对于第一个逻辑，政治领导人可能要了解社会集团的偏好，因为他们知道在制定政策之后，这些政策要接受选举检验。政治家期望保持职位，因此需要赢得改选。这样他们会预期社会集团的反应，避免会让自己陷入选举麻烦的政策。失掉竞选支持将结束政治人物的政治生涯。近来日本、意大利和法国的政治丑闻表明，商人和政治家间是一种紧密相互依赖的关系：政治人物需要竞选捐款，而利益集团则希望收入最大化，并建立一个对自己友好的管制环境。拉姆齐和罗森布卢特（Ramseyer and Rosenbluth 1993：27—28）对日本的研究表明，“政治家的个人投票选举战略明显成本很高……自民党从哪里得到资金？自民党怎样才能够募集到这么多的钱？公司捐助者愿意资助自民党，因为他们相应也能有所得：以牺牲中间选民为代价制定出偏向于公司的政策。厂商资助自民党以换取有利的预算、税收和管制待遇……这种体系中最大的获益者就是自民党的国会议员，他们极大地增加了自身政治生存的机会”。

合作的成本与收益的分配为理解哪些集团支持合作、哪些集团反对合作提供了框架。合作的成本与收益的国内分配决定了合作的可行性。社会集团对提出的合作性政策的反应是政治行为体的主要关注。他们将预估这些反应——或者在国际合作的谈判过程中了解——并在这些反应基础上选择政策。从这种意义上看，所有政策必须得到国内“批准”，包括合作的决策。“国际经济议题关涉到了众多投票人的钱夹，因此国际协定无论从抽象原则上看多么的吸引人，都必须在国内政治领域赢得‘批准’——非正式的，如果不是正式的话”（Putnam and Bayne 1987：276）。在一些国家，只有同主要社会集团的政策偏好一致时，合作才会出现。

利益集团影响背后的第二个逻辑同林德布洛姆（Lindblom 1977）连在一起，他认为政治领导人将尤为迎合商业利益。资本家实际上在政体内处于“特权地位”。如马克思主义的分析，这种分析方法关注商业集团的偏好，而忽视其他集团。因为政治领导人的选举前景依赖于经济状况，他们必须关心那些能够直接影响经济的集团。在资本主义经济中，商业控制了多数私人投资和就业增长，这两者都是选举成功的关键。因此，政治领导人必须避免损害“商业信心”或者更严重地引起资本外逃的政策。他们需要预估商业集团对其政策的反应，追求那些能够赢得商业集团“支持”或者输掉选举的风险较小的政策。

贝茨和利恩（Bates and Lien 1985）发展了赫希曼（Hirschman 1970）的观点，认为在开放经济中，相对于政府，可以离开本土的资本家的影响力正变得越来越强大。为了阻止资本流出（或者不进入），政府必须要考量商业集团的偏好。商业集团通过这种方式对政治施加结构性限制，而且可能随着经济开放的增加，这种制约就越强大。国际合作要适应那些能够得到商业集团支持的政策。一些人认为这是对欧洲大陆单一市场计划（Sandholtz and Zysman 1989）及其货币协调努力（Frieden 1991）的一种关键解释。像第一种论点一样，这个观点也依赖于预期反应。利益集团通过他们对经济的影响在经济政策制定中发挥着重要的也常常是不透明的作用，进而影响国际合作。

是什么塑造了利益集团对国际合作的偏好？为了阐释这个问题，我们必须首先回答这些利益集团是谁的问题。这也就是问对什么政策哪些集团是重要的。对利益集团而言，国际合作意味着具有分配性后果的政策在某种程度上发生变化。这或者促进其收入，或者损害其收入。我同意贝茨（Bates 1981）对“收入”概念的宽泛运用，他认为社会集团关注三个因素：收入、消费产品的成本，以及用作自己产品部件的商品的成本。他们的净收入就是从前者减掉后两者。能够促进集团收入、降低中间商品和消费产品成本的政策将得到这些社会集团的支持。损害集团收入并增加消费商品和中间品价格的政策将遭到这些集团的反对。

如果集团不受政策变化的影响，它就不太会卷入这样的议题领域。受合作性协定影响严重的集团将是最积极的参与者。比如，组织全世界造船业的谈判一定会使造船工业成为主要行为体，因为这样的国际协定会对这些厂商产生重要的分配性影响。因此，卷入不同合作性谈判的集团应当不太一样。比如贸易自由化可能要比货币政策协调激起更多的不同集团的关注。

学者们对应该研究哪些相应集团的观点不同。在最宽泛的层次上，一些学者主张生产要素是主要的利益体；另一些学者则分析特定经济部门，比如工业、农业、劳动力以及金融；还有一些学者则观察特定产业或企业（Milner 1988；Rogowski 1989；Frieden 1991；Magee，Brock，and Young 1989；Smith and Wanke 1993）。本书的方法是通过分别考察每个议题领域来避免这个问题。议题领域本身的特征决定了如何界定利益集团。根据协定的分配性结果，生产要素可能是更好的特征；而在其他情况下，研究企业和产业可能更为合适。在任何国际谈判中，那些将从政策中获益或者受损的集团将会成为政治上的参与者。那些将要受损害者会抵制或者努力改变国际协定，而受益者将支持协定的批准。

尽管对利益集团的理论说明及其在每个议题领域的偏好仍然需要继续研究，但是两个领域中对社会集团的偏好已经发展出了很好的模型：贸易和汇率政策。对于贸易，存在大量“内生”贸易理论文献（比如Caves 1976；Lavergne 1983；Milner 1988；Schonhardt-Bailey 1991；Mckeown 1983；Magee，Brock，and Young 1989；Trefler 1993；批评意见参见Nelson 1988）。这些论点将贸易政策的产业偏好同以下两个因素联系起来：产业结构及其国际联系程度。后一变量在本书中最为重要。进行国际出口并且多国运作的产业（或者企业）要比相似的但是面向国内的产业更为开放，这个观点常常被提到并且得到了经验证据的支持。前者支持贸易自由化，而后者会寻求保护。这种国际导向和国内导向的产业区分可能在贸易政策的国际谈判中也出现。当这些谈判的议题是贸易自由化对保护主义时，这两个集团会相互竞争。

在汇率领域，弗里登（Frieden 1991）对政策制定和国际协调中社会集团的作用提出了最全面和最系统的分析。运用经济理论，他根据汇率的两个不同方面，推导出了不同经济部门的偏好：汇率的灵活性（固定汇率对浮动汇率）和本国货币的外部价值（高水平汇率还是低水平汇率）。弗里登的观点“系统预计了私人部门对欧洲货币体系汇率机制的态度。他认为金融部门的企业、主要的出口商以及在欧共体进行投资或拥有客户的多样化的跨国公司将最支持汇率机制，而且能表明他们对汇率机制的热情”（Frieden 1991：447—448）。

接下来，弗里登（Frieden 1991：450）将这些偏好同合作决策联系起来：

这种政策协调的不同分配性影响是重要的……那些经济活动对外国金融和汇率市场情况较为敏感的行为体将愿意牺牲国家政策自主性，而进行政策协调。国际投资者、贸易商以及相似的行为体倾向于得到好处，而非贸易部门的行为体——他们的商业活动可能因为牺牲自主性而受损，而且从协调中也几乎没有得到相应的利益——倾向于反对……不同利益集团成功实现自己目标的情况依案例和国家的不同而不同。

一些人不同意弗里登对部门利益的推导。也有人强调金融部门不期待固定汇率，相反是偏好浮动汇率，因为能够从汇率波动中获得利益（Destler and Henning 1989：132—134；Funabashi 1989：122，126）。海宁（Henning 1994：22—35）认为银行—产业的关系决定了银行的汇率偏好。另一些人则反对利益集团能够对汇率感兴趣或者能够理解他们的汇率偏好的观点（Giovannini 1993；McNamara 1994）。

贸易和货币政策争论的共同点就是国内部门和国际部门的偏好会截然不同。主要从国内市场获得收入的集团通常是国际合作的反对者。另一方面，主要从国际市场（出口、跨国生产或服务、国际金融）获得收入的集团则倾向于支持国际合作。所以，社会集团间主要的区分依赖于他们对国际经济的开放程度。这再一次表明国家经济开放程度是关键要素。国家经济开放程度反映了经济中国际部门的规模（相对于国内部门）。开放性之所以重要是因为它不仅框定了政策如何影响社会行为体的收入，也制造了利益集团想获得或避免的由外国政策所带来的外部性。

与政治行为体一样，社会行为体的偏好也因他们对世界经济的开放程度的不同而有所差异。总的来说，经济开放程度越高，集团同国际经济的联系就越紧密，他们的偏好也就越温和。因此，经济开放性应该产生更为温和的政治领导人和利益集团。

关于偏好的这些论点为预测国内对国际协定的支持和反对提供了基点。社会行为体的偏好依赖于政策的不同分配性影响；相应政治行为体的偏好依赖于政策对总体经济以及选举上支持自己的利益集团的偏好的影响。这些集团的偏好界定了国内偏好结构。

在过去，以偏好为基础的方法在预测集团偏好上比预测国家政策选择上有更为坚实的基础。本书尝试超越这些早期研究：加入政治行为体以及他们与社会行为体之间的战略互动。将政治行为体偏好与社会集团偏好相结合，该模型承认这些不同行为体在政策制定中的相互依赖。政治和社会行为体的偏好构成了模型的基础，但是这些国内行为体间博弈的本质是框定国际结果。理解政策偏好是关键的第一步，但也仅是第一步。

内生偏好？

国内政治和社会行为体的偏好是两个要素的函数：所考虑的议题领域与国家融入世界经济的程度。融入世界经济既是指开放的程度，也是指别国政策造成的外部性的本质。但是，如果偏好是由经济开放程度所确定的，那么它们可能是内生的。开放性显然部分是之前政策与合作的结果。政治领导人选择开放的经济政策（可能通过合作）能够强化他们将来的合作偏好。比如，在20世纪40年代，当西方国家决定在关贸总协定中削减贸易壁垒后，它们的经济变得越来越融入国际经济。这种新的开放性产生了对开放的强烈国内偏好，这有助于进一步削减贸易壁垒。因此，随着开放的增长，进一步合作的偏好可能也会增加。西欧国家提供了另一个例子。欧洲共同体在20世纪50年代的形成可能是后来产生对货币合作的兴趣的必要条件。之后，只有当单一欧洲法案开放了欧洲内部市场之后，对货币联盟的需求才使得马斯特里赫特条约成为了可能的选择。

如果我们注意偏好的基础，之前的政策选择会预示之后的发展。其他大量例子中，外生要素也会促进开放性：交通成本和运输时间的下降，通讯的改善以及其他技术创新（Frieden and Rogowski 1996）。但是偏好本身可能仍部分内生于之前的政策选择和早先的合作协定。

然而，在国际合作和开放性之间并不存在一对一的关系。一些行为体的合作需求可能是因为开放的增加，但是另一些因素——比如行政机构和立法机构之间共享权力的本质和国内偏好结构——也框定了国际结果。即使（更多的）行为体更愿意合作（比如更温和），国内博弈仍不必然导致合作性协定。下一章将论述，外国政府、本国行政机构、立法机构和利益集团之间的双层谈判博弈决定了国际合作的可能性和内容。理解行为体的偏好只是第一步。在特定政治制度中他们的策略互动决定了国际合作可能性和内容。

注释

1．“当一个行为体的行动对其他行为体的环境直接产生影响，而且这种影响不能通过价格传递时”，那么外部性就出现了（Papandreou 1994：5）。外部性的想法具有很长的历史，可追溯至马歇尔（Alfred Marshall）和庇古（A．C．Pigou）。不幸的是随着时间的增加，外部性开始有了很多定义。最近一项研究认为，“自从外部性进入经济学家的词汇，至少已经有了100年的历史。这个概念被广泛使用，但是似乎这个术语还没有精确和一致的界定”（Papandreou 1994：14）。外部性同其他重要概念相联系，比如相互依赖、交易成本、非预期后果以及市场失灵等（Mishan 1971）。

2．政策工具的丧失影响了政府实现自身多个目标的能力。如果政府具有两个目标和两项政策工具，实现这些目标是可能的。不改变目标而放弃一个工具将会使自身十分困难，因为政府只能用一项工具来完成两个目标，而根据丁伯根法则，这将使得实现两个目标都变得不可能。

3．另外我们也可以假设领导人具有相同的效用函数，但是是由国家利益所推动，也就是他们相信实现高增长和低通胀是国家作为整体的理想政策（Lindbeck 1976）。

4．尽管我们假设政治领导人控制货币政策，但可能并不总是这样。在一些国家，独立的中央银行可能控制货币供给，而它们可能不愿意按政治领导人的要求去做。但是伍利（Wooley 1984）、罗曼（Lohmann 1995）、克雷里达和盖特勒（Clarida and Gertler 1996）认为，即使最独立的中央银行也会对政治压力作出反应。

5．这依赖于国内进口需求的价格弹性是否大于1。如果不是，那么保护的增加可能降低进口数量，但是不会降低总体价值，因此也就不会导致国内需求的增加。

6．这是马歇尔—勒纳条件（Marshall-Lerner condition），即外国对本国进口需求的价格弹性与本国进口需求的价格弹性之和大于1（Dornbusch 1980：59—62）。这个条件是根据两个发现该原理的经济学家马歇尔（Alfred Marshall）与勒纳（Abba Lerner）来命名的。

第三章　双层博弈模型

（同彼得·罗森多夫合作）

本章提出了一个揭示国内和国际因素如何互动以影响国家间合作的形式模型，把单一行为体模型与多头政治模型相比较，而且也考察多头政治程度的不同对国际谈判的不同影响。该模型关注国内偏好结构的差异——包括分治政府的程度——以及国内的信息分布情况，展示了这些变量如何影响国内的批准博弈，以及如何影响国际合作的可能性和内容。它检验了以下三个因素对国际合作可能性和内容的影响：多头政治国家假设，分治政府及其程度的加深，以及信息的国内不对称分布。模型将国内制度背景看作是恒定的，第四章笔者将讨论不同制度的影响。

本章的目的是确定在什么条件下以及以何种方式国内政治对于国际关系是重要的。少有（如果有）研究这样做。比诺·德·梅斯基塔与拉尔芒的《战争与理性》（Bueno de Mesquita and Lalman， War and Reason，1992）就是对冲突的国际和国内理论的最系统的研究，该书为国内政治影响国际冲突提供了强有力的证明。但是，对他们而言，国内政治仍然是黑匣子，“在国内（博弈）中，需求被假定为内生于某些国内政治过程，这里不用详细阐释，这些需求因国家而有所不同，而且发生于我们所研究的行动之前”（Bueno de Mesquita and Lalman 1992：36）。这仍然让我们无法完全准确理解内部事务如何以及何时影响外部事务。他们意识到了这一点，因此主张，“下一步研究要把我们这里提出的模型与适当的国内政治过程模型联系起来”（Bueno de Mesquita and Lalman 1992：46）。本章主要就是做这样的工作。

本章模型将检验双层博弈中以下四组行为体的互动：本国政治行政机构、外国政府、本国立法机构以及国内的利益集团。模型关注两个关键要素：国内偏好结构与信息分布。首先，模型将证明不同国内偏好结构对国际合作的影响。比如，什么样的差异导致行政机构或者立法机构成为国内最为强硬的行为体？国会和行政机构偏好差异的增加会有什么影响？增加的分歧使得合作更容易还是更困难？这些分歧是如何影响国际合作的内容？核心结论就是国内偏好结构和信息的国内分布对合作的可能性和内容发挥关键影响。研究国际协定的可能性和可能条款时，不能忽视国内政治的这些特征。

本章的结论也不同于关于这两个因素作用的既有观点。既有文献中共同的观点是国内行为体的分歧可能影响国际协定的内容。同直觉相反，一些分析认为一国的内部分歧可能会为国家创造国际谈判优势，我们称之为“谢林猜想”（Schelling conjucture）（Schellin 1960：28—29；Putnam 1988：440—441；Mo 1995）。如果国内某一集团强烈反对某种让步，那么谈判者就能够在这个领域避免让步，从而确保“更好的”国际协定。比如，如果农民正在街上骚乱，反对政府在国际谈判中考虑降低农业关税，那么其他国家可能会被说服，认为推动这样的贸易壁垒削减正在丧失正当性。或者如帕特南所讲的，“赢得国会同意的困难常常会被美国谈判者利用”（Putnam 1988：440）。

很少有研究去讨论谢林猜想需要什么样的特定条件。近来最重要的研究认为要关注其涉及的关键因素，而从来没有研究它们是如何发挥作用的：“在国际谈判中，国内差异有可能使国家处于优势，也有可能处于劣势。净影响依赖于国内集团利益的结构、它们在内部谈判中的权力以及对外谈判的性质——尤其是，谈判主要是关于分蛋糕还是有关寻找方法做大蛋糕”（Mayer 1992：804）。本章的模型表明在什么样的条件下，分治政府会影响协定的可能性，在何时它会促进具有分歧一方的谈判能力。

其次，本章模型将检验信息在国内行为体间不同分布的影响。一些学者假设缺少完全信息，而不是假设信息在所有行为体间完全分配。人们通常认为不确定性——也就是不完全信息——是不利于国际合作的。不论在国际层次上（Keohane 1984；Bueno de Mesquita and Lalman 1992）还是国内层次（Iida 1993a）上，缺少完全信息都被认为会阻碍合作。在许多国际关系和政治经济学学者看来，不完全信息——及其产生的错误认知——是国际冲突的主要根源。斯坦（Stein 1990：58）在讨论错误认知时认为它常常是不完全信息的结果：“普遍认为错误认知的结果是冲突，在其他情况下冲突是可以避免的。尽管国际冲突常常可以归因于错误认知，但是人们从来不把国际合作归因为错误认知。”如果所有行为体知道相互的偏好和能力，那么对可信性、欺骗的担心就没有意义，冲突也不可能了（Fearon 1995）。

与这种一般想法相反，本章的模型将证明，在特定条件下，不完全信息对合作并不是有害的。本章将考察国内层次信息不对称的作用。在国际关系中，很少有人注意国内信息问题，只是在最近关于双层博弈的结论和完全的经验研究中才得到重视，国内信息问题应当是核心问题。埃文斯、雅各布森和帕特南认为，国内的不完全信息要比国际的不完全信息重要：

我们最初的预期是可得信息的质量在跨越国界时将严重恶化……我们的错误……是高估了国家边界对信息的作用。（领导人）对自己国内政治中什么政策会得到批准的估计常常发生错误……对其他国家国内政治的估计也常发生错误，但是同其对自己政治的估计相比，错误远非经常发生……国内政治的内部误读要为作为国家间协定的失败负责。（Evans，Jacobson，and Putnam 1993：408—409，411—412）

国内层次的不完全信息可能会同国际层次的一样重要。

通过关注信息的国内分布，本章的模型将展示在特定条件下，不完全信息并不总是导致低效率和政治优势。这个论点源于对美国政治研究的思考，美国政治研究表明，拥有不完全信息的议员既能做出“好的”决策，也能制约行政机构（McCubbins and Schwartz 1984；Gilligan and Krehbiel 1987；Austen-Smith and Wright 1992）。该结论将对这些关于不对称信息影响的传统共识提出挑战，并且对利益集团在国内和国际政治中的作用做了新的阐释。

本章提出了双层博弈模型，其中国际和国内的谈判博弈是相互依赖的。模型的结果反映了两个层次的相互影响；其结果依赖于国际和国内的博弈。本章对这两个层次进行不同的设定，以反映它们的特征。首先，利用空间模型（spatial model），我们提出了同现实主义关于国际政治假设相一致的简单国际谈判博弈。所采用的国际博弈并没有清楚界定的制度结构，这个层次上的政治被假定为是无政府状态的，国际谈判通常也是在没有制度化强制的行动次序下进行的。相比之下，国内批准博弈就是在高度结构化的政治模型中进行的，这是一个多元政治体系，是在两组或者更多行为体之间特定的权力共享安排。

我们首先检验两个单一国家间的谈判，然后在下一步加入相对复杂的国内博弈。作为第一步我们引入立法机构——第二个行为体——将其加入国内环境，然后取消单一国家假设。本章也会考察在分治政府中增加的多元政治的影响。下一步我们引入不对称信息。缺少特定信息的立法机构面对的是拥有完全信息的行政机构。接下来我们引入第三组行为体——利益集团，他们为立法机构提供信息，从而缓解行政机构掌握的信息所造成的不对称性。然后再将较为复杂的国内博弈加入国际博弈之中。将多元政治中的结果同单一国家间的完全国际博弈相比较，以解决国内政治怎样以及何时影响国际谈判的问题。

这个形式模型的结果提供了本书之前提出的核心假设的逻辑。首先，国内偏好结构限定了国内政治影响国际关系的条件。强硬的立法机构降低了合作的可能性，如果合作是可能的，合作协议也是有利于立法机构的。分治政府使得合作不太可能，也使达成的协定更反映立法机构的偏好。其次，信息的国内分布对国际合作具有关键作用。在特定条件下——也就是存在背书人（endorser）——不对称信息能够增加合作的可能性。在这种情况下，至少有一个利益集团的支持是成功合作的必要条件。协定也更有利于立法机构。因此本章为第一章提出的假设和后面的案例研究提供了逻辑基础。

双层博弈

行为体及其偏好

这个博弈具有四组参与人：书中作为单一行为体的外国（F）以及三组本国的国内行为体。在国家内部，我们有行政机构（总统、总理或提案人）P，立法机构（选择人）C，以及国内利益集团（在不对称信息下称为背书人）E。在模型中所有的参与人都是效用最大化者。每个参与人都尝试使政策尽可能接近自己的最偏好点，也就是自己的“理想点”。这里的政策空间用单一维度表示。如果我们讨论贸易谈判，那么政策选择就是单一议题，如所有国家都接受的贸易壁垒削减比例。运用单一政策维度是广泛被使用的简化方法（比如Romer and Rosenthal 1978，1979；Banks 1990，1993；Ferejohn and Shipan 1990；多维的双层博弈可参考Milner and Rosendorff 1997）。

政治行为体的理想点会反映对选民各种偏好的完美平衡的政策，从而最大化连任机会。实际执行的政策若偏离理想点，参与人的效用也线形对称地下降。外国政府是单一行为体——或是独裁者或是由根据多数表决原则选举的——其理想政策是外国中间选民所决定的，可参考迈耶的文章（Mayer 1984）。同样，立法机构和行政机构都寻求最大化连任机会，这只有通过将整体经济保持在满意水平上以及当职期间服务于自己的选区来得以实现。因此，他们的理想政策可能不同。议员追求资金以及自己选区内厂商和消费集团的选票，因此其政策会平衡这些利益，以最大化选举回报。因为，多数国会采取多数表决规则，因此国会中间议员所偏好的政策会成为国会的政策。行政机构同样行事，但是其选区是更为分散的全国选区（Lohmann and O'Halloran 1994）。将行为体P、F和C所偏好的政策分别叫做p、f和c。本章中我们改变行为体的偏好以检验这些偏好的变化对国际合作的影响，因此我们的结果适用于任何具体的偏好。

国际层次：纳什谈判解

我们运用纳什谈判解（The Nash Bargaining Solution，NBS）将国际博弈模型化。假定该模型只涉及两个参与人：外国政府F与本国行政机构P。这也就是等于假设我们有两个单一国家。使用双人博弈并不会明显改变我们的结果，而且因为实际上许多国际谈判都是双边进行的，双人博弈似乎也合理。即使多边论坛上的谈判也通常首先是从两个关键参与人间的谈判开始的，然后其他国家签署达成的协议。这就是如关税与贸易总协定（GATT）这样的协议如何通过主要供给者的规范来运作的。商品的主要生产者和购买者谈判削减贸易壁垒，然后其他国家接受这个协定。许多多边谈判都是一系列的双边谈判，之后随着那些在该议题上不太重要的行为体的加入才多边化。

我们运用纳什谈判解来处理这个博弈，因为这是能够抓住国际体系主要特征而被普遍接受的简单的谈判模型。在没有严格谈判规则的环境中，纳什谈判解（NBS）为我们提供了一种找到“合理”解决谈判问题的方法。纳什谈判解是合理的，因为它不是独断的（没有另外行为体的同意，任何的谈判者都不能强加自己的愿望）；是对称的（如果谈判者的实力相等，我们则认为谈判结果给双方带来的收益份额也相等）；也是帕累托最优的。直觉上，当且仅当NBS为每个行为体提供的效用至少要与没有合作时的收益一样多，并且双方再没有其他更好的协定时，理性参与人才会达成NBS（Nash 1950；Binmore 1992：180—191）。

这两个方面使得NBS足以代表国际谈判。国际谈判常常是在没有成熟的制度框架内进行的；缺少权威的规范或规则，比如哪个行为体首先采取行动、谁应该最后报价等等。在这些情况下，NBS提供了合理的解。我们并不对谈判机制加以规定，这是为了符合国际政治的无政府状态，其中规则和制度不像国内那样成熟。结果表明，这个博弈的共同结果是不合作，这符合现实主义关于无政府状态下合作困难的预测。设置了谈判的规则和制度，就会让国际政治领域更具结构特征，而且可能会让非合作的结果不像NBS情况下一样容易出现。这也反映了国际关系理论的争论，非现实主义者相信国际体系可以被较好地制度化，也倾向于认为合作可能出现（Keohane 1984，1989）。

NBS作为解的概念吸引人的另一个原因在于其结果符合人们的直觉。纳什谈判解意味着当谈判力量相同时，参与人会相互妥协。这不仅同我们的直觉以及现实主义思想相一致，也有经验支持（Crawford 1990）。当谈判力量不平衡时，更为强大的一方会得到更多。因为这些原因，NBS似乎是一个好的模型，可以用来表示国际政治。[1]但是对于国内政治其作用降低。

国内层次：议程设定者模型

为了抓住国内政治的本质，现在讨论的模型采用了议程设定者、接受或拒绝（take-it-or-leave-it，TILI）的谈判模型（Romer and Rosenthal 1978，1979；Rosenthal 1989；Banks 1990，1991，1993）。下面我们会修正该模型，因为存在两个议程设定者：本国政府的行政机构P和外国政府F。在多数国家，行政机构和立法机构分享政策制定权力。行政机构有权提出针对别国的政策，可以在相当大的程度上设定对外事务的议程。但是，为了同外国谈判协定以及为了执行外交政策，行政机构常需要立法机构的信任投票。

下面采用对批准（ratification）的宽泛界定。在一些情况下，国家宪法要求行政机构的政治领导人——无论是总理、总统，还是首相——就国际协定得到立法机构的支持。因此行政领导人必须要谈出国会多数可接受的协定，这个多数可以是简单多数或者某种特别多数（三分之二或者五分之三）。比如在丹麦，国会必须要有简单多数来通过不涉及权力国际转移的协定，但是当协定将权力转移出去时，就必须有六分之五的多数（Gjortler 1993：357）。再比如在美国，总统谈判的任何协定必须要得到参议院三分之二的支持。在这些正式的批准例子中，行政机构要关心获得国会的支持，这也就会影响行政机构如何进行谈判。达成一个不被批准的协定无论在国内还是在国际都可能要付出代价。行政机构因此要预期国会对自己达成的国际协定的反应，以确保协定能被国内接受。

批准也可能不这么正式。如果因为合作性协定，政治领导人需要改变国内法律、规则或者实践，那么即使协定不需要正式的表决，国内变化本身就成了对协定的表决。如果协定需要任何预算变化，也是同样情况。比如在英国，这是一个标准的运作方法。英国议会不需要对首相谈判的任何国际协定做出表决，但是协定所带来的任何法律或者预算变化都必须得到批准。因为多数协定一定涉及既有法律或者国家预算的改变，国会实际上还是对国际协定具有批准权。琼斯（Jones 1991：25）认为，英国“政府的维持依赖于得到下院的信任……尤其是普通议员的支持”。但是，坎贝尔（Campbell）则认为：

政府和反对党都必须关注普通议员的反抗，或被迫从关键政策立场后退，或更为严重的是在投票中遭遇难堪的失败。比如，1980年5月19日，当保守党党鞭发现有100名本党的普通议员准备投票反对政府的提案时，玛格丽特·撒切尔（Margret Thatcher）政府撤回了对伊朗制裁的追溯性提议。美国官员大声质问究竟什么样的英国政府不支持关键的国际协定。当时的外交大臣卡林顿勋爵直接给美国国务卿埃德蒙·马斯基（Edmund Muskie）一本关于英国政治的小册子：英国的任何一届政府都依赖于国会的支持。（Compbell 1983：12—13）

而且，如果行政机构为了执行国际协定需要得到一个国内集团的帮助或者默许的话，那么它必须得到这个集团对协定的支持，从而“批准”变得必不可少。比如，管制钢铁生产的国际协定需要钢铁产业的合作，那么只有当钢铁产业接受协定时，协定才会被执行。在非民主国家这种情况更易出现，像军队、大企业或者工会组织等对国际协定能够行使否决权。

最后，在很多政治体系中，如果领导人谈出的国际协定会有损于国家的大部分或者重要群体的利益，那么国内对协定的不满将导致国会要求某种更为正式或者严格的批准形式。这可能是政党竞争的结果。在国内存在争论的协定常会被政府多数之外的政党用作选举的工具。这些反对党会要求就批准进行表决，主要是为了在即将到来的选举中获得竞争优势。掌握多数的政党可能也会尝试这样的批准表决，以避免或者转移对该协定的批评。比如在德国对马斯特里赫特条约的批准过程中，民意调查表明公众对协定的担心正在上升，反对党社民党能够迫使政府将条约提交国会并需获得三分之二的多数，而不是简单多数，这样就迫使政府要赢得联邦参议院中各州代表和联邦议院中社民党的支持。总的来看，协定的国内争论越激烈，政府越要面对更为正式或严格的批准表决。国内批准将框定政治领导人在国际谈判中的行为，预期反应将会起作用。

国内批准博弈是本章模型的核心要素。行政机构和立法机构共享权力，行政机构提出的国际协定必须得到立法机构的批准。行政机构和外国在事先都知道这个事实，并意识到达成的任何协定在其被执行之前必须经过国内的检验。国会没有修正达成的协定的权力，任何这样做的努力只是对协定的否决，从而必须重新与外国展开谈判。因此，行政机构要设想立法机构的预期反应，然后加以处理。下一章笔者将考察制度结构变动的影响。

行为体掌握的信息数量也是重要的。本章首先假设所有行为体都具有完全信息，然后放松这个假设，引入不对称信息，以比较完全信息和不完全信息：假设中间议员对外国政府最偏好的结果并没有掌握完全信息，因此对谈判协定的具体内容并不确定。在不对称信息下，模型引入了新的要素——国内“背书人”（endorsers）的存在。因为中间议员缺少信息，对谈判政策具有更多信息的国内集团就充当了信息提供者。因此再分别考虑在存在背书人和不存在背书人的情况下不对称信息的影响。

行动次序

在这个博弈中，行动的次序反映了国际与国内博弈的互动。在第一阶段，国内行政机构P同外国政府F就政策选择——比如贸易壁垒的削减比例——展开谈判并达成协定，我们将协定称作a。在第二阶段，立法机构C或是批准或是否决达成的协定。如果协定被国会否决，现状q就是结果，意味着结果是没有合作。在完全信息环境下，博弈结束。

本书附录以及米尔纳和罗森多夫（Milner and Rosendorff 1996）的文章包含了这个模型的具体情况和证明。本章用各个现状点上可能的均衡结果通过简单的图示来表明博弈分析的结论。存在三个关键议题：

1．多头政治国家的假设是如何影响国际合作的？当我们假设国内集团共享政策制定权时，它是怎样影响合作前景的？

2．分治政府的加剧如何影响国际合作的可能性和内容？

3．信息的国内分布是怎样影响合作的？

结果

没有国内政治的国际谈判

图3．1表明在没有任何国内政治的条件下，双人国际博弈的结果，其中P是代表本国谈判的行政机构（总统或总理），F是外国政府。这里假设国际博弈具有完全和充分对称的信息。P和F的理想点（分别用p和f表示）是双方的共同知识。横轴是现状的各种可能值q。纵轴代表单一议题上连续的政策结果。它既表示行为体的理想点，也表示谈判的结果（a）。粗线表示在给定现状值下的均衡政策结果，现状值在图中由横轴表示。

这个简单模型中NBS的各个均衡是什么？注意在图3.1中，当f<q<p时，结果总是维持现状。结果就是没有协定，因为并不存在互利的谈判。只有q取其他值，才会存在互利谈判。但是这可能意味着在谈判中，一个行为体比另外行为体改善更多，可能存在不对称收益，但是理性行为体将接受这些结果，因为它们比维持现状要好。

图3.1　国际博弈：没有国内政治

图3.1表明，当现状不在p和f之间时，协定是可能的。它也描述了合作性结果总是处于两个行为体理想点之间，而在两者之间的具体位置决定于现状q的位置。如果q>p>f，那么p就是结果；相反当q<f<p时，那么f就是均衡点。其理想点距离现状更近的行为体有更大的影响。这是讨价还价分析的标准结果。对协定具有最好替代方案的行为体掌握更大权力（Raiffa 1982）。这里现状应该被看作是复原水平（reversion level），或者说谈判失败的结果：它并不必然是以前的现状。而且，此博弈中的权力来自于设定复原水平的能力。如果行为体能够在没有协定的情况下仍能有所作为，那么该行为体对协定的内容具有更大的控制力。

国家间理想点（p和f）差异的增加，具有两层含义。第一，没有协定的区域（f<q<p）会扩大，也就是合作变得更加不可能。第二，现状所施加的制约增长了。随着行为体间差异（p－f）的增加，行为体被迫接受更为极端的结果。当q<p≫f时，F将接受P的理想点，而P的理想点现在更加远离F的理想点。这些结果同我们的常识智慧相一致。

这些结果的引人注意之处在于，完全信息条件下合作不存在是常见的结果。不完全或不对称信息并不是国家间合作失败的必要条件。与很多其他研究不同，这些结果表明合作的困难并不是不完全信息的问题；即使在完全信息条件下，国际合作也会成为不可能。单一行为体也并不能保证合作的成功。

国内政治与完全、对称信息

现在比较上面讨论的单一行为体例子和我们以简单形式引入国内政治的图3.2。我们加入批准博弈以假设多元政治国家。我们引入国会，用C表示，任何国际谈判达成的协定都必须经过国会批准。国会具有各种形式的投票权——新的法案、预算分配或者宪法修正等——这使得国会可以接受或者否决行政机构的提案。C被视为一个单一行为体，代表了国会中间议员，因此C的投票决定了批准博弈的结果。国会必须要么接受P和F谈判的协定，要么拒绝协定回归现状。但国会没有修正权力。我们在这里仍然保持完全信息和对称信息的假设：P、C、F都清楚各自的偏好以及提出协定的本质。国会必须以多数投票通过协定，它也了解P和F的偏好以及协定的本质。P和F也一样知道其谈判的协定必须得到C的批准，也准确知道C能够接受什么样的内容。

图3.2　国内政治与完全信息（p<c）

议员追求最大化自己赢得选举的可能性，因此他们的偏好依赖于其选区偏好的加权总和——既包括一般选民，也包括利益集团。利益集团的偏好帮助中间议员形成其理想政策点。如果国会接受一项极大偏离利益集团偏好的协定，那么它必然因此失去选举支持、竞选资助和投票等等。相反，如果国会接受一项会使经济进入衰退的政策，它可能会失去普通选民的支持。比如，议员偏好的政策应该是，在进口竞争企业及其工会所偏好的政策，以及其选区内消费者和出口企业所偏好的政策之间进行平衡。

图3.2表明，当行政机构偏好比立法机构的偏好更接近外国的偏好时（f<p<c）批准博弈的结果。立法机构是“鹰派”，因为它的理想点同外国政府有极大的不同。在图3.2中，纵轴表示行为体理想点和协定草案，横轴代表现状的位置。粗线表明在给定沿横轴的现状条件下，沿纵轴达成的均衡协定。它表明当偏好结构中立法结构是极端民族主义或者强硬派时，在什么条件下合作是可能的，以及协定更符合谁的偏好。当偏好结构改变为行政机构最为强硬时（f<c<p），图3.3表示了这种结果。偏好结构影响批准博弈，进而影响合作结果。

图3.3　国内政治和完全信息（p>c）

如图3.3所示，当行政机构最为强硬时，国内政治对国际谈判没有影响。这一结论显而易见，因为图3.1和图3.3的均衡结果完全一致。在国内博弈中，当f<c<p，立法机构不能对行政机构施加制约。即使当现状更接近立法机构时，也是如此。当行政机构是鹰派时，它的自主性最大化。比如当现状处于f和c之间时，结果一定是无法达成协定，因为C和P都不会移动靠近F一边的现状，反过来也是一样。当现状处于P和C之间时（f<c<q<p），立法机构仍然没有影响力，因为P绝不会接受比其现状还差的协定。这与埃文斯、雅各布森与帕特南（Evans，Jacobson and Putnam 1993：399）的最终结论完全相反，他们认为行政机构将会为其不妥协付出很高的国内代价，但是并没有回答为什么会是这样。立法机构或者利益集团如何惩罚行政机构或者就惩罚做出可信威胁？而且，如果他们承认行政机构是议程设定者，当行政机构是鹰派时，这些集团如何迫使行政机构违背意愿发起合作性谈判？过于温和将会降低自身的影响力。

当国内偏好结构不同时（f<p<c），国内政治能发挥重要作用。图3.1和图3.2之间的相似性表明在什么条件下国际合作才会持续。注意图3.2是从p<c的情况下得出的。当q<f，均衡总是f。[2]当q>（2c－p）时，p就是均衡解。因此，如果现状（无协定点）取极端值（极大地偏离P或F），那么对国际谈判者几乎没有限制。立法机构C还是不能影响谈判。另外，如果q处于p和f之间，那么在国际博弈中，现状就是结果。在这些情况下，国内政治几乎没有影响。

在什么条件下国内政治会起作用？现在考虑当现状处于p和c之间时会发生什么。如果P和F谈判达成点p，C将拒绝这样的协定并执行维持现状的政策，因为q比p更接近于c。因此，如果P和F希望批准，他们必须提供q或者更好的条件。最容易被批准的协定就是q，易被提出并可被接受。所以当现状处于p和c之间时，没有合作就是结果。P和F在国际博弈中无法通过合作来实现共同利益。

现在考虑现状接近c（比如f<p<c<q）但也并非极端接近（比如c<q<［2c－q］）时会发生什么。只要当q>c，点（2c－q）在c的左边，C觉得该点同q是无差异的，也就是说C与现状相联系的效用等于从（2c－q）点获得的效用。因为C在q和（2c－q）两点之间是无差异的，我们认为如果做出这样的决定，C会接受（2c－q）的出价。当q>c时，P和F都会相对于q而偏好于（2c－q）。所以P和F会提出（2c－q），该点C会接受。在此区间内，国内政治对国际谈判发挥了实质性的限制。谈判者必须提供能够被批准的合作性协定，但是这个协定谈判者自己并不是太喜欢。

当引入多元政治的最基本的形式后，将国际博弈和国内博弈做比较将展示会发生什么。当立法机构和行政机构在批准博弈中共享政策制定权力时，我们有三个关键发现。第一，当国内政治卷入时，国际协定的可能性降低。因为国内政治，尽管国际谈判者同时存在共同利益，但仍然无法实现，在区间（p<q<c）内维持现状就是结果。当立法机构和行政机构共享政策制定权时，q是结果的范围会扩大。因此，多元政治的存在使得国际合作的可能性相比国际博弈而言降低了。不仅无政府状态，而且国内政治也会使得合作更为困难。这个结果表明，即使是现实主义也低估了合作的困难性。

第二，在c<q<（2c－q）范围内，议会C的偏好对国际协定的性质具有影响。在这个区间，C的无差异点（2c－q）会成为均衡点，而不是没有国内政治情况下的均衡点p。P和F发现有为此妥协的必要，因为在这个条件下无法避开国会施加的制约，他们必须同意他们本来不会选择的结果。当NBS成为P的理想点时，他们更偏好图3.1的结果。但是在这个区间，C可以做出选择维持现状的可信威胁，而拒绝P和F偏好的协定。国内权力分享改变了协定的条款；条款会更能反映C的偏好。界定国际谈判结果的权力不仅依赖于国家的能力的对比，也依赖于各自的国内政治。

第三，随着现状越来越远离c，立法机构对谈判的影响减弱。当q>（2c－q），C丧失了对结果的影响；国际谈判者将不再感到被立法机构所制约，他们将回到自己不受限制的NBS。在这时，C不选择P和F偏好的结果而选择维持现状的威胁变得不可信。这强调了现状或者复原点（reversion point）的重要性。在国际谈判中，最为接近现状的行为体具有更大的力量，但是也只是在特定程度上。当现状变得极端时，它仍更接近立法机构，行政机构的影响力主要在于自己的议程设定权。在一些点上，行政机构的理想协定要比无合作点对立法机构更有吸引力。在我们检验的特定的权力分享博弈即批准博弈中，这一结果成立。但是总的来说，立法机构提议或者修订达成协定的能力越大，不管复原点如何，他们的影响力都越大，我们将在下一章详述。如果立法机构可以设定复原点，其影响力将最大化。

分治政府与完全、对称信息

如果其他条件相同，国内行为体间分歧上升后，国际合作会怎么样？尤其是，行政机构和立法机构间偏好差异的增大是否重要？分治政府是指控制行政机构的政党并不同时控制立法机构的情况。当行政机构和中间议员的理想点分离时，分治政府就会出现，分离得越厉害，政府的分治程度越高。换句话说，分治政府是总理或者总统的偏好与在批准博弈中投票的中间议员的偏好间差异大小的函数。不同的批准过程，中间议员可能是简单多数或者绝对多数的投票议员。

第二章已强调无论在总统制还是议会制中，分治政府都是可能的，在多党体系——不管总统制还是议会制——以及党纪松散的两党制下最容易出现。分治政府是多党体系的常态，拉韦尔和谢泼斯（Laver and Shepsle 1991：254）指出，1945年以来，在多党制的发达工业国家一党多数的政府仅是少数，不足15%。在这些国家中多数政府（87%）都是多党联合政府，分歧或是存在于政府内部，或是存在于政府和议会之间，或者两者都有。巴奇和科曼（Budge and Keman 1990：209）的研究表明在1946年到1985年间，在20个发达工业民主国家中，只有5个国家从未出现联合政府：英国、三个前英联邦国家（澳大利亚、新西兰和加拿大）和美国。因为美国也曾有过分治政府，所以在战后只有四个民主国家曾长期是单一政府。分治政府就不仅是总统制的问题；在多党制的议会体系下，分治政府也更易出现，这占到了西方长期民主国家的大多数。

第四个结论就是分治政府对国际合作具有负面影响。政府分治程度越高，合作就越不可能。为了观察分治政府的影响，我们再次研究图3.2。[3]随着p和c的分化，会出现两个结果。第一，不合作的范围增加，因为p<q<c的区间增加，合作可能性降低。第二，立法机构将对国际谈判施加更大的制约。立法机构无差异点主导的区间（c<q<［2c－p］）将会扩大。因此，随着国内分歧的增加，达成国际协定的可能性将降低，一旦协定达成，协定的条款将更可能反映议会的偏好。

总的来说，单一行为体的国际博弈同双层博弈的比较表明，以批准博弈形式加入国内政治使得达成国际协定更为困难，也可能改变协定内容。对合作的国际解释——不管现实主义还是新自由制度主义——可能都严重高估了国家间合作的可能性；缺少对国内政治的检验导致了对国家达成协定能力过于乐观。而且，任何协定的条款不仅反映国家间的权力平衡，国内政治也决定这些条款。

当两国都存在国内政治影响时，上述结果依然会出现。当F和P必须要分别关注各自的议会时，国际协定将变得更加不可能，现状主导的区域增加；外国中间议员和外国行政机构间的范围（cF<q<f）也成了不合作的区域。同样F的国会CF会对协定的性质施加限制。当q<cF，议会的无差异点（2cF－q）限制了两个谈判者。当两国不受国内政治的制约时，协定的本质也会更加偏离P和F偏好的政策。我们可以预期，当双方都关注于各自的国内政治时，对谈判者的制约会更大。

最后，在各方都具有完全信息的情况下，不管偏好结构或者多元政治程度如何，立法机构都不会拒绝协定。在完全信息下，行政机构或是事前就已知道不能够达成互利协定，或是能够正确预期立法机构的偏好。因此谈判要么不会发生，要么就会取得成功。由于有时批准会失败，所以有理由修正模型以解释这些例外情况。

不对称信息下的国内政治

目前得到的结论都是假定所有行为体都知道彼此的理想点、提出的协定的性质以及复原点q。尽管这是有用的分析起点，但是在多元政治下，不对称信息更为可能。加入不完全信息使得批准失败的可能性增加。一些行为体不具备完全信息，另一些行为体具有私人信息。缺少信息的集团一定会担心被利用，所以常会否决由信息更完备的行为体提出的协定。不对称信息可能既会造成政治优势，也会造成无效率。

这里我们假定国会C对P和F谈判的协定性质不具备完全信息。C并不确定地知道F的偏好，但是P和F都是有完全信息的，他们具备关于协定性质的隐秘消息，因为他们是在没有C的情况下进行谈判，所以这一假设是合理的。这不必然意味着没有议员参与国际谈判。一些议员可能对协定具有完全信息，也可能参与到谈判中。但是中间议员并不是政策专家。在多数民主国家，议会具有的资源很少，国会委员会和职员即使存在，其规模也是很小并且实力不强。所以议员严重依赖于利益集团和政党来决定如何投票（Lijphart 1984；Peter 1991）。

这个假设意味着国内信息的不对称性。议会成员可以分配给每项国会决策的时间和精力有限，所以他们将其稀缺的时间和精力用于能最大化其选举回报的任务上。设想国会必须要处理冗长并且复杂的国际协定，中间议员既没有专业知识又没有时间来加以研究，但是议员仍必须决定如何就协定投票，这种情况相当典型，尤其是在对外关系上。参议院财政主席拉塞尔·隆格（Russell Long）曾说：“如果所有成员都坚持在投票前了解其投票的内容，我们将永远不会报告这个议案。”（Hilsman 1993：192）

缺少行政机构关于协定的信息，C将接受任何会改善现状的协定；我们将可接受的协定集合称为C的偏好集合。比如，如果c<q，偏爱集合就是（2c－q，q）。现在C并不知道达成的协定实际所处的位置，C对国际层次达成的协定内容并不确定，它只能形成关于协定内容的信念。这些对提交批准的协定内容的信念是建立在C对之前外国偏好和行政机构谈判的协定类型的信念的基础上。如果C相信提交批准的协定非常可能落在偏好集合中，那么C就会批准；相反如果C认为协定似乎没有落在偏好集合中，它会选择不批准。

P和F如何应对这种行为？由于先验信念以及p和f的位置已经确定，因而国际谈判者事先就知道协定将被通过还是被否决。如果C属于乐观类型，会批准所有协定，那么P和F都不受制约，将国际博弈中的NBS提交批准。另一方面，如果C属于悲观类型，否决所有协定，不管P和F达成什么协定都会被否决，将执行维持现状政策。在这两个例子中，P和F都会选择不受限制的NBS作为他们的提案，提案被接受或被拒绝依赖于C的信念。这个结果被称为“盲目选择的结果”（pig-in-the-poke result）。如果我们同意未事先察看的提案，那么提案人会最大可能地获益（Cameron and Jung 1992，定理1）。

不对称信息的引入对合作意味着什么？如果现状点q接近c，那么提案不太可能落在C的偏好集合中（该集合相对较小）。因此，不管何种信念，在c周围的q区间C总会否决提案。但对这一区间之外c附近的q，实际上仍存在相当高的可能性使提案处于C的偏好集合中，C将接受提案。当q距离c较远时（这使得偏好集合变大，几乎覆盖了整个区域），协定最容易被批准。因此，在q位于距c极端远的距离时，C有可能接受协定；如果q处于c周围，否决就可能发生。

图3.4描述了均衡的结果。如图所示，当C拒绝提案［这出现在cl和ch之间，当P和F选择q时就会出现（P或F都没有进一步的收益）］。[4]同图3.2相比，现在现状的区间更大了——相对于（p，c）的（p，ch）而言——在对国际谈判者同时存在共同收益而且不被利用的情况下，现状仍是结果。当国内具有完全信息时，合作失败的原因可能在于q的某些值，加入不对称信息使得合作更为不可能。因而合作不能实现的区间（P和F获得共同利益的协定不能实现）就扩展得更大了。

图3.4　不完全信息博弈（没有背书人）

当议会缺少信息时，其影响降低。不存在C能够影响P和F提案的情况。P和F总是提出自己的NBS，并不考虑C，C然后依此行动。因此，信息分布具有关键影响：不对称信息妨碍合作。

不对称信息下的国内政治和背书人

如果立法机构不是盲目就行政机构的提案进行表决，那么它能够根据一个或几个国内集团发出的信号以了解协定的性质吗？假定立法机构为了做出决定，依赖于其他对协定具有完全信息的行为体发出的信号；也就是，C要倾听一个行为体（行政机构之外的）的评论，从这个信号中得到关于协定的信息，然后进行投票。这个背书人可能是除了行政机构之外任何的国内集团，也可能是利益集团、国会委员会、其他政党党员、独立机构等。

背书人具有不同于C的偏好，但是C知道这一点。立法机构知道不能简单地相信背书人的信号，因为他们的偏好不同，背书人可能采取策略性的行动。立法机构并不认为收到的信息是中立的；议员知道背书人要从协定中获取某些利益。背书人传达对协定的支持或者反对，立法结构可能依赖于这个信号来对行政机构的提案做出批准或是否决。立法机构可能会向不止一个背书人了解信息。背书人只能提供有限的信息，因为立法机构考虑一个议题的时间并不是无尽的。西尔斯曼（Hilsman 1993：191）对美国的防卫与外交政策制定有过如下描述：

几乎所有的（国会）议员都试图就悬而未决的法案争取获得更多的信息……他们常常必须要转向其他信息来源以帮助决定如何投票，这便赋予了这些来源以权力。议员会从其他议员那里获得一些信息，从其职员中获得一些，从其选区中获得一些，再从媒体上获得部分信息。某些更为全面和准确的信息实际上是由游说者提供的。在整个过程中，议员努力去了解他们必须要投票的法案。

在博弈中加入另一个行为体改变了行动次序，使其成了三步过程。首先，P和F谈判国际协定，考虑到必须要得到C的支持，而且C会倾听某些国内集团E的背书。然后协定被透露给E，E自身可能参与也可能没有参与国际谈判。背书人向C发出自己的信号，表明对协定的支持或反对。第三步，立法机构听取信号，更新自己对于协定的信念，最后再决定投票批准或者否决协定。如果立法机构投票反对，那么q就是均衡点，结果是没有合作。

在不对称信息条件下，多重均衡与不同的偏好结构相联系。下面详述均衡背后的逻辑。在给定其他行为体的行为及其当前信念的条件下，我们通过逆向归纳来解释每个行为体的最优战略。参看图3.5，这是背书人比立法机构更温和的例子，p<e<c。如果q<e，C就会知道只有当协定也满足C自身要求时，E才会支持行政部门提出的协定。但是C也知道E不会支持C希望的某些协定——也就是处于E的无差异点和C的无差异点之间的部分。E的背书仅是C愿意批准的提议的子集。因此当C收到背书信号时，C知道要批准协定。当C没有收到背书信号时，C必须推测提案所处的位置。如果C认为提案与自己的偏好政策接近，不管怎样提案都会被批准［C是包容的（accommodating）］。如果C认为提案远离c，那么C会否决提案而选择q［C是对抗的（recalcitrant）］。

图3.5　不完全信息博弈（p<e<c）

P和F提出协定时会考虑C的偏好。如果P和F知道在可能批准之前C需要背书，那么最可能批准的协定就是q自身。所以P和F会提出q，q也会得到支持和批准。这样q就是结果，也就是图中向上45°线的加粗部分。另一方面，如果P和F认为C会接受任何协定，不管协定是否背书（如果C相信P和F不会提出不可接受的提案，C实际上会这样做），P和F都会提出p，p也会被接受。结果就是p，如图3.5中纵轴p位置上的水平粗线所示。因此，P和F或是为了安全起见，提出C会批准的协定，或是预期不管怎样C都会批准，从而提出不受限制的NBS点。

如果q>c，P和F知道为了批准，背书是必要的，他们将提供e的无差异点2e－q，图中标注a=2e－q的粗线部分。当我们将q进一步向右移动，2e－q上的某点变得同p相同。P和F就会提出p，p将被批准和接受。当q足够大时，在图3.5上会表现为p点直线的连续。另一方面，如果P和F相信C是对抗的，不会批准任何协定，不管是否具有背书，那么P和F就会提出p，徒然希望C会因误判而批准。但是C会否决提案而选择现状。当q足够大，这会表现为加粗的45°线的连续部分。

当e<q<c时，C将不再听从背书人，而是依赖于自己对协定本质的信念，C或是接受协定或是拒绝，而不管E的意见。在这种情况下，E不被信任，因为E的利益同C的利益完全相反。P和F都知道这一点，因而将始终提出自己不受限制的NBS点。依赖于C的先验信念，或是批准或是否决。提案可能被接受，结果为p，或者被拒绝，结果为q。

在相反的例子中，E的偏好比C更为强硬，p<c<e（如图3.6），C偏好的协定仅是E会背书的协定的子集。这样如果E没有背书某一项政策，那么C将确定地否决协定。但是如果E背书了协定，C则不确定如何去做，因为协定可能处于C的无差异点之外而仍在E的无差异点之内。当q<c<e，如果C是悲观的，它将会否决任何协定，即使协定得到背书。P和F了解这些情况，它们将或是为了安全而提出会得到背书的协定以希望C能够听取背书意见，或者提出自身不受限制的NBS点，知道不会被背书而且在这种情况下C会否决任何提案。这两种情况下，q都是结果，如图3.6的45°线加粗部分所示。当q>e>c，一个背书均衡是可能的：P和F提出2e－q（或p，如果p>（2e－q）），将得到背书和批准（图3.6中沿a=2e－q向上黑线部分和点p）。当q>c，顺应均衡（accommodating equilibrium）也是可能的，即使在不存在背书的情况下，C也会批准。如图3.6中，p点黑线区域所示。

图3.6　不完全信息博弈（p<c<e）

背书人是否促进合作？考虑存在背书人的合作范围。所有此前的三个案例，当f<q<p时，维持现状是结果。不会存在新的协定，因为并没有可实现的共同收益。当q<f时，f是结果，这也同前面三个案例相同。当p<q<c时，在图3.5中p是可能结果；当c<q<（2e－p）时，在图3.5和图3.6中，不同于q的结果都是可能的。因此在这些区域（如果没有背书人，合作是不可能的）合作性结果重新建立；实现共同利益的协定是可能的。

无法实现存在共同利益的协定点为非合作点（noncooperative point），在图3.6中，非合作区域为（p，c）；在图3.5中（p<e<c），非合作区域是空集。没有背书人（如图3.4）时，非合作的区域是（p，ch），这是比具有背书人的不合作区间更大的区间。因此，在博弈中加入背书人后，不合作的区间缩小了。因为E的存在促进了合作：在不对称信息条件下，具有背书人要比没有背书人更容易达成国际协定。

背书人做什么事情会提高合作的机会？有时C会借助E。当E传递有用信息时，C会批准。我们称此为背书均衡（endorsement equili-brium）。当q处于c和2e－p（图3.5）之间，或者q处于e和2e－p（图3.6）之间时，如果P和F同意达成2e－q并传递给背书人来背书，合作是可能的。但是当P和F意识到这样的提案不会得到E的背书的话，而且其背书是批准的必要条件，那么他们就会偏好提出不受限制的NBS点。

当P和F提出2e－q，E将背书该协定（协定让E在接受协定或者维持现状而拒绝协定之间是相同的），C在听取E的背书后会批准协定。因此存在背书人限制结果的区域；P和F不能达成自己最为希望的协定。P和F为了实现合作性协定而需要妥协。

更为意外的是这个结果：甚至同完全信息的国内博弈相比，具有背书人的不对称信息增加了国际协定的可能性。换句话说，图3.5和图3.6中的合作比图3.2更为可能。注意图3.2中在p<q<c区间内，国际协定不可能实现。但在图3.5，这个区间内合作性均衡是可能的：在p<q<c区间，在P的理想点的国际协定是可能的结果。但在图3.6中，在p<q<c区间内，协定是绝不可能发生的。

不完全信息行为体的出现通常被视为阻碍合作。这种不确定性通常被描述为是引起行为体错失合作机会、导致冲突的主要问题。本章的结果同这个结论相反。在特定情况下，国内层次关于国际协定的不对称信息使得批准或多或少更为可能，因为立法机构能够向更完备信息（也具有利益）的行为体咨询协定内容。

背书人不仅使得批准更为可能，它也增加了立法机构的影响。实际上，具有背书人的立法机构并不比具有同行政机构相同信息的立法机构做得差。为什么会这样呢？中间议员C不是被欺骗而接受它在具备有关协定完全信息的情况下会否决的协定么？当立法机构缺乏同行政机构一样的信息时，立法机构不是会失去影响吗？但意外的是并不必然如此。比如在图3.6中，当e<q<（2e－p）时，立法机构要比完全信息情况［图3.2的q>（2c－p）］更有影响；P和F可能在背书人的制约下在点2e－q提出协定，而不是点p。这样协定就会比P和F偏好的协定更接近立法机构的理想点。但在图3.5中，在不完全信息条件下，C既不会变得更好，但是也没有更坏。因此C从不完全信息和依赖背书人中获益（均衡状况）是可能的。逻辑就是E会向C提供有用信息，这样E就会限制P和F。因为E的存在，P和F更可能提出接近C理想点的协定，而C也更可能接受这些协定。

然而，当背书人向立法机构提供无用信息时，立法机构做出的决策结果可能要比完全信息的情况下更糟，或者不会改善。因此我们可以看到，当背书人提供信息时，他能帮助立法机构。背书人可以让中间议员从国际协定中获得至少相当于议员具有完全信息情况下所能获得的效用。当c<e时，图3.7说明了这个命题。该图描绘了在完全信息机制下，以及在有或者没有背书人的不完全信息机制下，C的最高可能效用（在信息性均衡中）。可以看到，均衡效用在q的低水平和高水平上是相同的，但是当q处于e和ch之间时，具有背书人的不对称信息机制胜过无背书人的机制，当q处于e和2e－p之间时，有背书人的不对称信息机制会胜过完全信息机制。注意当c<q<e时，这个图中并没有均衡效用出现，因为这个区域存在无信息性均衡。

图3.7　完全和不对称信息，存在和不存在背书人条件下立法机构的回报

立法机构对E的依靠可能是作出选择的一种有效机制。搜集信息的成本降低，因而C的效用至少一样高。而且，当背书人E是局外人时（p<c<e），E最能帮助C。这同样很意外。我们可能设想当背书人的偏好同时接近行政机构和立法机构时，背书人才最为有用。但情况并不总是这样。其他人（Calvert 1985）也认为信息提供者越有倾向性（接近特定点），立法机构作出选择的结果就越好。但是，当背书人接近P（p<e<c）时，国际协定变得更为可能。在特定情况下，不对称信息的引入并不必然阻碍国际协定，而且也不必然降低缺少信息的立法机构的效用。具有背书人可能会使立法机构更有效率地实现任务。

利益集团的信号既有分配性影响也有信息性影响。利益集团作为信号发出者的角色使其能够对谈判过程施加影响。当背书人（2e－q）的无差异点制约国际谈判结果时，表现得尤为明显。同两个单一行为体的国际博弈或者完全信息的国内博弈不同，在不对称信息博弈中，背书人在特定情况下能改变均衡结果。因此协定的分配性结果就改变了。

第二点也很重要，利益集团背书人向立法机构提供信息，这会使利益集团能更好地获得自己想要的协定。利益集团对立法机构施加影响，在它同行政机构的战略博弈中帮助立法机构。对背书的需要迫使行政机构和外国政府谈判的协定对国会更为有利。就信息而言，从国内观点来看，背书人能够改善协定的条款。其他学者在不同的模型中已经表明，利益集团对政治行为体并不必然仅是分配性问题；他们能够提供低成本信息，从而改善国内行为体的结果（McCubbins and Schwartz 1984；Gilligan and Krehbiel 1987；Epstein and O'Halloran 1993）。

这可能是立法机构愿意利益集团参与国际谈判的一个原因。尽管利益集团在国际谈判中的作用通常被描述为将自身卷入制定国际协定的批准过程（Winham 1986），我们的论点是立法机构需要利益集团成为谈判的一部分，这样他们能够作为有关协定的有用信息提供者。对于立法机构而言，利益集团的加入是制衡行政机构的有效方式。当议会强势时，我们可以预期他们会以国会委员会的报告或投票的方式提供背书人（Krehbiel 1991）。当国会处于弱势——也就是，不是在美国——时，国内利益集团的作用更为重要。他们的信号将是制约行政机构的重要机制。利益集团因此能够带来信息收益，即使他们也有分配性成本。我们的模型认为在双层博弈中应该以不同方式来看待利益集团。

不对称信息下的分治政府和背书人

在完全的对称信息条件下，越为严重的分治政府意味着合作失败的可能性越大，行政机构必须同立法机构进行更多的妥协。在没有背书人的不对称信息条件下，增加的分歧意味着C对协定的信念越来越悲观，因此批准的可能性下降。立法机构关于协定的信念依赖于其偏好与行政机构偏好的差距，两者的差距越大，C就越可能相信行政机构不会谈判出C自己所偏好的协定。分治政府对协定的性质没有影响，因为P和F总是提出自己的NBS，但是这样做也使得批准更不可能。

当背书人存在时，分治政府的影响依赖于背书人的偏好被认为是保持不变的还是随着政府分治程度而变化的。当偏好是图3.5中p<e<c的情况，如果e和p、f一样保持不变，而c从p移开，那么被E（c， 2e－p）所制约的区间缩小，直到c>（2e－p）制约完全消失。因此，随着政府分治程度的增加，E能够有助于C的区域也缩小了。或者，随着分治政府的加剧，E的信号无效的区域（e<q<p）增加。在给定的C对协定的信念下，C必须猜测该做什么。这使得现状往往成为博弈结果；这可能也使行政机构权力更大，因为C不能依赖背书人。

如果背书人随c而移动——也就是e朝远离p的方向移动，但是保持同c的相同距离——E限制P的区域随着分治政府的加强而相应增加。这意味着在分治政府下，C能够做得更好。

如图3.6，当偏好是p<c<e时，分治政府的影响又要依赖e的情况。如果e同p、f保持恒定，那么p和c之间的区域就会增加，分治政府下不合作的可能性也就会增加。c和e之间区域会缩小，直到c大于e。（这一点上我们回到了之前描述的情况。）但是，E制约P的区域［e<q<（2e－p）］扩大了；随着c偏离p，C和E的无差异曲线（2c－q，2e－q）重合。因此分歧的增加意味着合作失败的可能性增加，但是当合作确实发生后，协定会更好地反映立法机构的偏好。

当e和c一同移动并远离p，那么对P和F的限制变得更大。随着p和c之间距离的增加，现状变得更为可能。而且随着E限制P和E区域（e<q<［2e－p］）的增加，更大的分歧意味着国内政治更大的影响。在这个例子中（p<c<e），具有一个极端的背书人增加了C的作用。

在上述四种情况的三种中，随着政府分治程度的增加，国内政治对国际协定能发挥更大的制约力。在这些案例中，P和F受到更大制约，而C更有影响。C的影响力部分是因为背书人变得更为极端。这些结果似乎可以使我们对谢林猜想产生怀疑。内部的分裂并不有助于行政机构的国际协定谈判。被其他研究所忽视的是其他国内行为体可能具有不同于行政机构的偏好。这些偏好的分歧越大，行政机构就越不可能实现其最偏好的政策。随着政府分歧的增加，行政机构和外国政府就越发远离他们的理想点，结果就越不如之前。

但是在一种情况下，即使具有背书人，不对称信息也会增加行政机构的权力。这个结果主要是因为立法机构不能依赖背书人。背书人对立法机构具有价值，背书人偏好越极端，就越有价值。

多重背书人和不对称信息

国内政治的特征通常是具有多个竞相发出信号的利益集团。立法机构很可能获得某一议题上利益截然不同的信息。比如，在贸易谈判中，保护主义集团会游说反对贸易自由化，而国际面向集团会施压进行自由化（Magee，Brock，and Young 1989；Milner 1988；Rogowski 1989）。在这部分我们考虑多个背书人，从考虑两个背书人情况开始，他们的偏好分别处于中间议员偏好的左、右。

将两个背书人的理想点记为l、r，假定它们处于中间议员的相反两边。国际谈判之后，它们都就协定发出支持或反对的信号。立法机构现在在这些信号向量基础上采取行动。基本而言，当多个背书人同时存在时，原来的结果仍然成立。通过对背书人的选择，立法机构最大化其制约行政机构的能力，并且能实现最接近其理想点的协定。

在这种情况下，多重均衡的存在依赖于立法机构对外国以及行政机构与外国达成的协定的信念。设想如q<l<c<r的偏好结构，均衡是什么？（其他的偏好结构具有完全对称的结果。）如果制定的协定得到L的背书，那么一定也会得到R的支持。不管C的信念是什么，这种情况下C总会批准协定。如果制定的协定仅得到R的背书，如果C对F及其协定的信念是悲观的（C是对抗的），批准将失败。但是如果C的信念是乐观的，那么R的单独背书也会使批准成为可能（C是包容的）。如果没有背书人发出支持信号，那么批准总是会失败。

因此在批准成为可能之前，立法机构至少需要一个背书人。偏好最接近现状的集团的背书足以（但并不必然）获得批准；只有当立法机构的信念是乐观的，偏好最偏离现状的集团的背书才会导致批准。所以最接近现状的背书人能够对中间议员施加最大影响。这个背书人具有最小的偏好集合；因此这个背书人的积极信号能够比其他行为体的信号发出更多信息。

可以得出三个结论。第一，如果没有至少一个，通常是两个的背书，批准不会发生。这再次证明了单个背书人的结果，背书人能够对立法机构发挥关键的信息作用。对背书的需要影响了协定的制定，因为这意味着行政机构必须修正协定来至少满足一个背书人。

第二，立法机构能够运用这两个新的信息来源来提高对协定的了解，从而获得更接近自己理想点的协定。立法机构对提供的信息质量要做出关键性决断，然后对背书的有用性做出判断。比如，当中间议员面对一个保护主义的集团和一个自由贸易的集团，他从这两个集团中都得到信息，这样最终决策依赖于议员的信念，而且更重要的是依赖于接近现状的背书人的信号。这个背书人的支持对批准是足够的，但是当立法机构足够乐观的话，即使信息不太完全的背书人的支持，立法机构也会批准。

第三，增加背书人的数目超过两个并不会强化分析力。在这类博弈中，卡梅隆（Cameron）和容格（Jung）的定理4主张立法机构只需要最多考虑两个背书人，一个在右边更接近理想点，一个在左边（Cameron and Jung 1992）。当在立法机构理想点一边存在多个背书人时，立法机构只会听取最接近集团的信号，因为它会提供最具情报性的信号。因此当存在多个背书人时，立法机构会选择听取最接近的集团的信号或者在两边最接近立法机构理想点的集团的信号；这也是本章详述的两种情况。

有人可能尝试设想立法机构会听取某些集团意见，这些集团或者最可能传达立法机构想要听到的信息，或者支持C关于协定的不完全信息的信念。相反，C会理性地选择能提供最好信息的背书人。而且，当立法机构对外国以及达成的协定持悲观态度时，立法机构最好的选择是听取最接近现状的背书人的信号，而并不必然是最接近自己理想点的背书人的信号。因此，多个背书人可以让立法机构得到更多信息，也可以让它选择听取哪个集团的意见；他们对行政机构也形成了更大的制约。通过在博弈中增加行为体数目的多元政治的强化，使行政机构的运作更为复杂，从而进一步限制其自主性，并使其同立法机构做出更大的妥协。

结论

本章提出了本书主要假设背后的逻辑，研究了国内因素如何影响关于合作的国际谈判，表明国内偏好结构和信息的国内分布如何以及为什么影响国际协定的可能性和内容。这些假设背后的逻辑是通过双层博弈形式模型来确立的，这个双层博弈综合了国内政治模型和国际关系模型。

本章模型具有足够的一般性来表示许多不同国家和不同议题。现实主义博弈被用来表示国际层次，一个议程设定者的TILI模型被用来概括国内博弈。我们的主要结论涉及单一国家间谈判和多元政治国家间谈判的比较。国内政治的引入如何影响国际合作性协定的可能性和条款？无政府环境下，在国家成为单一行为体的纯国际博弈中，结果正如现实主义者所预期的那样，合作是困难的。当国家的偏好分歧增大，合作就变得更加困难。但是引入国内多元政治使得行政机构和立法机构必须共享政策制定权，这让合作变得更加不可能。不考虑国内政治意味着，国际关系理论家——甚至现实主义者——都高估了国家间合作的可能性，而且他们也不能解释国际协定的内容。立法批准的引入改变了能被执行的协定的类型。国家间的均势只是部分地解释了协定的内容，国家的国内政治将影响这些条款。

我们的结果也阐明了另外两个议题：（1）国内偏好结构怎样影响国际协定的可能性和条款？尤其是分治政府如何影响国际谈判？（2）信息的国内分布如何影响国际谈判？

当国内集团共享权力并且具有不同偏好时，在特定条件下，内部政治开始介入国际谈判。当立法机构是最强硬的行为体时（f<p<c），国内谈判将既改变协定的可能性，也改变谈判达成的协定的性质。尤其是，当维持现状更接近国内行为体时［p<q<（2e－p）］，国内协定批准博弈将主导谈判。国际谈判者将受制于内部情势。为了获得批准，他们必须改变没有批准条件下会接受的协定。满足立法机构偏好的妥协成了一种趋势。

分治政府对双层博弈的影响也是重要的。结果表明政府越分歧，国际合作可能性越低，但是立法机构在制定的任何政策中将会得到更好出价。这可能并不意外，但确实对谢林猜想提出了质疑，谢林猜想认为内部分歧增加了行政机构外部谈判的力量。实际上本章模型认为，随着分歧的增加，行政机构面临的问题也增加。行政机构使协定获得批准更加困难，必须谈判达成能满足立法机构偏好的协定。

将不对称信息加入国内博弈层次造成了预料外的结果。不对称信息并不总是导致合作降低，在特定情况下，不对称信息可能会提高合作的机会，因为普遍假设不确定性能增加国家间的冲突而不是合作，所以这是本书的一个重要发现。完全信息的国内集团的存在会缓解国内层次的不对称信息，从而增加国际合作的可能性，这种情况与在纯粹国内条件下的情况是相似的（McCubbins and Schwartz 1984；Cameron and Jung 1992；Austen-Smith and Wright 1992；Lupia 1992；Banks 1993；Epstein and O'Halloran 1993）。尽管不对称信息本身使合作协定可能性降低，从而降低效率，但当背书人存在时这种低效率能够极大地缓解。

私人信息的政治优势也因为背书人的存在而降低。不对称信息并不必然意味着立法机构会变得更糟。仅仅因为国际谈判者能够欺骗立法机构批准那些本来不会被批准的协定，所以合作不会发生。因为背书人，立法机构获得了有关协定的信息，知道特定情况下背书人约束了国际谈判者，从而使制定的协定更加有利于立法机构。若没有背书人，立法机构可能出于被行政机构和外国政府欺骗的恐惧而拒绝这些协定。背书人可以是除行政机构外任何国内集团，它可以向立法机构提供服务。

在存在多个背书人的情况下，立法机构的处境改善了。在这些情况下，如果行政机构想要协定被批准，它必须得到至少一个立法机构将咨询的拥有完全信息的集团的支持。不能得到这样的支持意味着批准无法通过。另一方面，得到两个最接近于中间议员的集团的支持能确保批准。行政机构和外国将被迫修正协定，以取得具有完全信息的国内集团的支持。这个妥协让立法机构状况得以改善，从而使批准更为可能。

完全信息的国内集团以成本—效率方式向立法机构提供关于国际协定的重要信息。对立法结构而言，有不同国内集团参与国际谈判是制衡行政机构的有效方法。如果国会特别弱势，利益集团将作为约束行政机构的机制而发挥重要作用。这可以解释为什么立法机构容忍统合主义安排（corporatist arrangements）的存在。当统合主义集团表示不支持行政机构的协定时，立法机构就收到“火警”警报，从而对行政机构的提案有所警觉，认识到其提案可能同立法机构及其选民偏好的政策相距甚远。麦克库宾斯和施瓦兹（McCubbins and Schwartz 1984：175）强调，议员喜欢火警式（fire-alarm）监督体系，因为这要比如巡警式（police patrols）监督体系更有效率，“在多数情况下，若（行政机构）有争议地违反了国会的目标，市民和利益集团可以发挥警报作用。国会并没有向任何人让渡立法责任。国会只是发现一种更为有效的立法途径”。这样利益集团能够带来信息收益，即使他们也有分配性影响。

本章的模型可以得出如下结论，并将在案例研究中逐一进行检验：

（1）如果行政机构必须与立法机构分享政策制定权，而且二者的偏好不同，那么合作的可能性就比单一国家的纯国际博弈要低。

（2）政府分治越明显，合作可能性越低，批准失败的可能性越大，立法机构对协定内容施加的影响就越大。

（3）信息不对称越严重以及完全信息条件下背书人越少，批准失败的可能性越高。但是也有可能所有可接受的协定会都将只反映行政机构的偏好。

（4）在信息不对称的情况下，如果立法机构能够依赖信息完备的背书人，那么合作的可能性就会增加，对立法机构偏好就会更负责。当存在多个背书人时，行政机构必须获得至少一个集团的背书，这样批准才会发生。如果有两个背书人，批准总是会发生；如果没有背书人，批准不会发生。

这些假设构成了理解国内因素在国际合作谈判中作用的基础。

总之，多头政治使合作可能性降低。增加多头政治因素，比如分治政府，进一步降低了合作的机会，但从立法机构角度来看，这些因素改善了得到批准的合作性条约。不将国家组成的世界看作单一行为体的世界意味着，我们能够理解国际协定会更能反映内部政治斗争和妥协。国内政治降低了合作的可能性，甚至低于现实主义者的预期。这也意味着国际合作的内容除了反映各国自身的国际影响外，也会反映各国的内部情况。

注释

1．NBS的主要替代模型是鲁宾斯坦轮流出价博弈（Rubinstein alternating-offer game，Rubinstein 1982），当出价足够快时，轮流出价模型接近NBS。轮流出价模型具有几个缺点，最明显的就是为国际博弈加入了过多的结构。当“蛋糕”会随时间而减少时，它却给“分蛋糕”博弈设定了无穷时间视野和轮流出价的结构。其结果表明，首先行动者的收益显著，但是在国际政治中并不存在决定行动次序的既有规则。行为体的贴现率也起到重要作用。

2．这是因为假定F并不面对国内政治。一旦我们放松这个假定，那么（q<f）区间要受到国内压力的影响。总的来说，只有当维持现状处于p和f之间或者处于极端状态时，国内政策才不会有影响。

3．当国内偏好结构是这样时，即行政机构最为强硬，如图3.3所示（f<c<p），分治政府的增加意味着合作的降低，但这只是因为p和f分歧增加。

4．若C拒绝提案，c周围的区间记为（cl， ch）。这个区间是由C之前对f位置的信念，C对p和q立场的了解，以及P和F同NBS一致达成的协定的了解所共同决定的。图3.4描绘了这种区间，由于这些决定因素的不同，区间就会或者更大或者更小。

第四章　政治制度与国际合作

国内政治制度决定了政策制定权在国内行为体间的分配。权力如何分享决定了谁的偏好最有可能主导政策制定。因此，民主国家中行政部门和立法部门之间的制度关系对于理解国际合作的国内方面极为重要。这种制度关系的差异或者变动会影响国际合作的可能性和内容。

本书第三章探究了国内偏好结构和信息分布对国际合作的影响。本章将研究国内政治制度对合作的影响。上一章的模型将国内政治制度视为恒定的，而偏好是变动的。该模型假定行政机构同外国政府谈判，然后立法机构在不能修正协定的情况下进行批准。因此，行政机构掌控议程设定权力，而立法机构仅控制了批准权。立法机构不能设定议程、提出修正或者改变这些程序。第三章中模型的结果依赖于所假设的行政和立法的制度关系。本章我变动制度安排，以探讨制度安排如何影响国际合作的可能性和内容。

本章的问题是，当决策的立法权在行政和立法机构之间分配情况不同时，协定会怎样。这些权力在这两个机构间分配的变动是如何影响国际合作的？在立法过程中至少存在5种不同要素：议程设定（或发起）、修正、批准或否决、运用全民公决以及旁支付（side payments）。在不同的政治体系中，就不同的议题，这些权力在行政和立法机构间的分配是不同的。如果一个行为体掌握所有这些权力，那么国家的单一行为体模型就是合适的，国内政治并不重要。如果有多个行为体至少掌控一种权力，那么政策制定就是共享的，多头政治模型就更为适合。

这些权力使得行为体能够在法律和其他政策制定与执行过程中发挥控制力，因此是立法权力（Shugart and Carey 1992：131—148）。除了这些立法权之外，行政与立法机构间的权力平衡还受到所谓的“原始和存在”（origin and survival）权力的影响。这些权力决定了谁能够任命与质询内阁成员，行政机构能否解散国会，以及国会能否和在什么样的条件下让行政机构倒台。这些条件通常源于宪法，因此是更为结构性的，在任何时候都会影响立法和行政机构间的关系。它们起着背景条件的作用，设定了行政—立法互动的一般条件。但是在特定议题上，对政策制定过程的控制——也就是对立法权的控制——可能更为重要。

议会制与总统制的经典区分就在于原始和存在权力的差异。总统制倾向于在行政和立法机构之间分配原始和存在权力，而议会制则融合二者。这种粗略的区分在某种程度上是有用的，但是笔者仍认为这种不同体系的区分所掩盖的往往大于其所揭示的。相较于议会制内部和总统制内部在原始和存在权力上的相似点，两种制度内部在立法权力上的差异常常更为突出。实际上，笔者认为立法权力分配的不同更能揭示在特定议题上行政和立法机构间的关系。这种差异导致了特殊的政策选择，因为在不同分配条件下，占优势的行为体的偏好是不同的。

在本章中，笔者将讨论五种立法权，以及控制这些权力如何影响涉及国际合作的政策制定。笔者将证明这些权力四种不同的分配如何决定谁的偏好会主导政策制定。而且，笔者为关于国内政治制度对国际合作影响的两个假说设定了基础。第一，当决策权集中于最温和的国内行为体时，合作协定成功的可能性最高。第二，立法权从行政机构向立法机构的分散会改变合作的内容，使其更有利于立法机构。因此，国际合作的可能性和内容都依赖于立法和行政机构之间权力的平衡。

最后，在本章笔者将检证为什么使立法权分配发生变动的能力是最终的权力。如果行为体偏好于某项政策，那么他们也会对制度产生偏好，因为特定制度会使其偏好更容易形成政策。当控制决策的行为体的偏好不同时，就会争论如何制定政策。这意味着设计和批准合作政策的程序选择应该成为争论本身的目标。因此，本章将为关于政治制度影响的第三个假说提出逻辑基础，也就是批准程序的变化，尤其是在国际谈判完成之后，将降低合作的可能性。

本章承认一国的政治制度在决定国内政治如何影响国际合作上发挥重要作用。本章也表明制度只有在同偏好联系在一起时，才是重要的。

五种立法权

行政和立法机构间的权力制衡部分依赖于谁控制了立法过程中的关键要素。任何一个行为体控制力越强，它就越能将其自身偏好转变成政策。换句话说，当行政机构控制了立法权的主要机制时，它就能够设计出同自身理想点最接近的政策。当这些权力更多地被分配给国会时，国会的政策偏好将主导立法过程。如上面提及的，这种权力分享只有在行为体偏好不同时才是重要的。

第三章的模型假定存在一种特定的立法权力分配。行政机构控制了议程设定，而国会可以批准协定，但是不能提出修正。在这种设定下，行政机构并不需要否决权，也没有能力付诸公决或者旁支付。尽管这种模式适用于许多外交政策议题，但是不同的权力分配仍是可能的。这里我将证明这些制度差异会影响模型的结果，但是只是在特定的条件下。也就是说，行政和立法机构间立法权的变化改变了均衡结果，使得均衡结果在行政机构的理想点（p）和立法机构的理想点（c）间移动。当制度权力集中于行政机构时，结果就更接近于p；当这些权力更为分散时，结果就更靠近c。偏好仍然最重要，因为权力分布变化所造成的结果的范围仍然是由行政机构和国会的多数决定的。行政结构和国会的理想点限定了边界，在这个界限内，国内政治制度能够影响结果。

这里笔者总结五种主要的立法权：议程设定、修正、批准或否决、公决以及旁支付。我将讨论在立法过程中每种权力的作用，以及它们如何使行政或者立法机构更有影响力。下一节将研究这些权力分配的变化是如何改变第三章模型的均衡结果的。

议程设定

政治中设定议程的能力长久以来就被视为一种强大的能力。将某些议题摆上台面而将其他议题排除在外，这将影响随后博弈中的政策选择。“公共政策的模式……不仅是由国会中投票的最终结果或者总统的提议与否决所决定，同样也决定于某些议题和提案得以出现、而其他议题则从未被认真考虑这一事实”（Kingdon 1984：2）。事实上，巴克拉克和巴拉茨（Bachrach and Baratz 1962）很早以前就认识到议程设定的力量，将把议题排除于议程之外的能力称作“权力的第二张面孔”。甚至更早，沙特施奈德（Schattschneider 1960：68）就将其视为“超级权力工具”。

议程设定通常是指被提出加以考虑的主题或议题的清单，在我们的研究中是国际合作，也是指处理这些议题的不同方法。特定议题本身和提出的解决方案都包含在议程中。尽管有人（Kingdon 1984）将议程设定的这两个因素分开，但正如许多研究一样（比如Riker 1993；Baumgartner and Jones 1993），最好仍是将两者结合起来。对立法过程的影响是由确定特定议题（而不是其他议题）为政治议题以及确定处理这些问题的特定方案（而不是其他方案）的能力所决定。在本书中，既包括针对特定议题发起国际谈判，也包括在这些谈判中确定提出的方案。

议程设定是如何将权力赋予这种能力的所有者呢？对议程的控制允许行为体能够设定辩论的内容。议程设定者界定了被提出的问题或者议题，从而将很多其他议题排除在外。行为体能够确定可行的替代方法，将它不喜欢的方案剔出，从而将自身期待的方案成为对其他行为体最有吸引力的方案。议程设定者可能会有选择性地逐项考察备选方案，这是另外一种促使其他行为体采纳议程设定者偏好政策的方法。界定问题、结构化处理该问题的方案，以及排列问题和替代方案的次序，这三种能力都使得议程设定者具有更大的权力。一项对行政机构不同权力的评估明确地表明了这一点，“底线就是当（行政机构），或者只对（其）负责的总理能够根据自己的偏好发起立法时，他们就成为了立法过程的一支主要力量”（Shugart and Carey 1992：139）。

理性选择模型也同样揭示了议程设定者的权力（比如Romer and Rosenthal 1978，1979；Baron and Ferejohn 1989b；Ferejohn and Shipan 1990）。这类文献确定了中间选民或者国会议员期待的结果通常不会占优，相反议程设定者往往具有根据自身偏好塑造结果的权力。但是，其他行为体也并非没有影响力，它们能够制约议程设定者的自主性。第一，如果其他行为体能够修正议程设定者的提案，那么后者就不能过于偏离中间选民的立场（Baron and Ferejohn 1989b）。第二，即使没有修正权，如果其他行为体具有批准权，那么议程设定者的提案可能被否决并被迫返回现状。这个复原点（reversion point）——没有协定的结果——限制了中间选民或者议院准备妥协的程度。他能被议程设定者可能限制的最远点就是与复原点所带来的效用相等的点。如果提案距中间选民或者议员的期待点比离复原点更远，那么他将理性地拒绝提案。这个议程设定者与批准的博弈是第三章模型的基础。

行政和立法机构，谁更倾向于掌握议程设定权力呢？在民主制中，议会制倾向于将议程设定权分配给总理。“在超过50%的国家中，政府提出超过90%的法案”（Tsebelis 1995：304）。通常行政机构或者国会中的多数党根据政党纲领提出法案。但是一些议会制国家确实将议程设定权交给立法机构。比如在意大利，“（国会）两院控制了自己的时间表和议程，可以几乎无限制地修正政府提案。这为资深议员和政党领袖提供了相当大的空间提出自己的法案”（Furlong 1990：62）。在总统制中，提议权差异很大（Shugart and Carey 1992：139—140，155）。通常国会提议，但是有时在特定议题上，行政机构具有排他的提议权。

本书最关心的是，即使在总统制国家，外交政策领域往往是行政机构主导议程设定的领域。处理同外国的关系以及因此所需的专业知识都在行政机构内，因此总统可以像总理一样经常性地提出外交政策的立法提案。总体而言，议程设定，尤其是在复杂议题或者外交政策事务的议题设定，通常为行政机构所掌握。如果不是这样，那么立法机构就比行政机构具有的权力重要。

修正权

对议程设定者提出的任何提案进行修正的能力是一种强大的能力。如果修正是可以的，那么就不再简单的是对议程设定者的提案进行投票或者维持现状，而变成了对议案投票或者对其修正。[1]这意味着一项修正能够改变议程设定者的提案，而使之接近修正者的理想点，修正者能够最大程度地根据自己的理想点修改提案。如前面所提及的那样，即使议程设定具有内在的强大权力，修正权仍会取胜。“同封闭规则（也就是不允许修正）相比，在开放规则下做出修正的机会急剧降低了首先确定议题的成员的议程设定权，会导致受益的多数之间更为均等地分配收益的结果”（Baron and Ferejohn 1989a：1200）。而且，修正的权力并不是全得或者全无的权力。政治体系往往限制所允许的修正权的类型和数目，或者限制修正过程的其他方面；在不同议题上所作的考虑也不相同。对修正权的限制应该能削弱修正者而强化议程设定者。

修正权一般由谁掌握，是行政机构还是立法机构？在多数议会制中，行政机构通常是议程设定者，而国会通常具有完全的修正权。（而且，有时政府能够在立法过程中引入修正。）但是，在一些体系中，政府能够防止修正，或者对修正的性质或允许修正的时间加以严格限制，法国第五共和国就是个很好的例子。“一揽子投票和中止辩论都是迫使（法国）国民议会对政府决定的政策组合做出‘支持还是反对’选择的两种制度”（Huber 1992：676）。是否运用立法过程中的修正权，依赖于不同的情形。行政机构在国会中能在多大程度上获得多数，这一点很重要：一个弱政府可能面对更多的修正。争论较大的议题可能会阻止政府运用封闭规则。如果拥有组织严密的委员会，则国会往往拥有更多的修正权。实际上，立法机构修正政府提案的程度，通常被用来衡量立法机构相对于行政机构的权力（Copeland and Patterson 1994：43，72）。强势议会能够修正更多。注意，比起政府提案被国会接受的比率（这是另一个常被运用的方法），修正权可能是表示立法机构影响的更好的指标。如果立法机构具有修正权，它应该极少否决政府提案；它只需要简单地把提案修正成为自己喜欢的法案。否决即使不是从未发生，也应当极少发生，否决不常见并不是表示立法机构是弱势的。

在行政机构提出议案的总统制中，立法机构应当期待的是修正权。这种权力让立法机构具有更大的影响力，因为它能够较容易地修正总统的法案以反映自己的理想点；在这种情况下，有待讨论的另一种权力——否决权，在限制立法机构的控制上变得重要起来。因此我们可以预期立法机构将竭力保持修正权，一旦它掌握这种权力就几乎不会放弃。但是在一些情况下，立法机构会自我制约，允许总统要求对提案只进行接受或者否决的投票。比如，美国国会通常同意让渡对国际贸易政策的修正权（O'Halloran 1994）。为什么立法机构会选择封闭规则，可能存在几个原因。如果允许修正，拖延的成本会增加，而且当涉及多个议题时，获得全部分配性结果的困难也会增加，这些都使得封闭规则更有吸引力（Baron and Ferejohn 1989a，1989b；Shepsle and Weingast 1984；Krehbiel 1991）。因此，尽管有人可能预期立法机构决不会让渡其修正权，但是某些时候它会理性选择让渡修正权。

在总统制中，如果立法机构提出立法，则总统不是议程设定者，立法机构应当不会关注自己修正的权力。对行为体而言，既掌握发起权又掌握修正权是多此一举的。但是，如果议程设定权存在于立法机构的小集团中（比如委员会）或者存在于某一议院，那么从中间议员的角度看，整个国会（比如全体议员或者两院）的修正权就仍然是可取的。无论谁运用不受限制的修正权都会显著影响结果，因为这个行为体会根据自己的理想点修正提出的政策。下一节的修正博弈会表明修正权具有的重要影响。

然而，在国际谈判中，国内修正权是艰难的议题。在国际谈判成功地达成协定之后，如果立法机构开始通过修正来改写协定，国际协定可能失败。如果外国发现修正不可接受，那么国际谈判可能必须重新开始。当然在完全信息条件下，这应当不会发生。本国和外国的行政机构应该可以正确预期立法机构的偏好，制定立法机构能够接受的协定；修正应当不会发生。然而，在这个领域，行政机构应当希望限制立法修正权；其他国家可能也希望行政机构具有这种控制力，但还是得取决于国内行为体的偏好。立法机构是否让渡这种控制权应当取决于延迟谈判的成本、维持分配性联盟的困难性以及多数偏好和行政机构偏好间的差异。如果延迟和重起谈判的成本高，一揽子协定难以维持，且它们的偏好相近，立法机构可能会选择让渡国际协定的修正权。

批准权或者否决权

这里是广义界定批准或者否决，这意味着除了议程设定者之外，还必须有某个行为体通过（某种）多数来支持议程设定者的提案。这表示对提案的正式的多数投票支持还是仅仅默示多数支持，这一问题依赖于议题和国家。如果行政机构是议程设定者，立法机构则通常具有批准——即投票支持或者反对行政机构的提案——的能力。如果立法机构设定议程，行政机构可能会拥有否决提案的权力，因此批准权可能或是在立法机构或是在行政机构手中。它也可能被社会行为体掌握，比如在统合主义体系中，资本和劳动集团必须要支持国家的工资协定。塞布里斯（Tsebelis 1995）认为这种“否决权”是重要的，因为它能够限制议程设定者改变现状的能力。“行使否决权的行为体”的数目以及他们的偏好与议程设定者的偏好之间的差异是关键；行使否决权的行为体越多，偏好差异越大（比如政府分治程度越高），改变现状的可能性就越低。

这里也是宽泛地解释批准。在一些国家，国际协定必须得到立法机构的批准，比如在美国，条约必须要得到参议院的批准。在丹麦，所有条约都需要国会多数的批准，所有涉及将权力让渡给国际组织的立法都必须获得或是丹麦国会（the Folketing）六分之五的多数，或是国会多数加上全民表决的通过（Gjørtler 1993：357；Fitzmaurice 1988：284）。即使国会没有批准的权力，但国际协定通常会影响国内法律、预算支出甚至宪法，因此总是需要国会同意这些新的或者变化的法律和宪法。对这些问题的投票实际上就是对国际协定做出批准或者否决。比如，英国国会并没有批准国际协定的权力，但是协定必须要转化为国内立法，这就需要立法同意。而且，英国在国际议题上采用了另外一种批准形式；它在20世纪70年代用公民表决来处理欧洲一体化，而且可能再次运用。后面还会讨论在一些国家，批准过程避开议会，而要求全民公决。

在所有案例中，预期反应（anticipated reaction）都在发挥作用：议程设定者和/或修正者总会试图制定能够得到行政机构、国会多数和/或公众批准的法案或谈判协定。摩根索（Morgenthau 1985：167）曾指出，“公众支持是总统外交政策工作的前提条件。建立支持总统的舆论，甚至以牺牲外交政策某些因素为代价，都是总统避免失去职务风险的重要工作。有了舆论支持，总统就有了追求任何外交政策的能力”。不仅国际协定的内容受到批准权的影响，做出开启国际谈判的决定也依赖于国内批准该协定的可能性的大小。行政机构在决定是否以及如何进行国际谈判上总是把批准过程纳入考虑。只有当相信某些协定对自己和外国政府是可以接受的、在国会是可批准的，行政机构才会展开谈判。因此它们必须时常预期到国内集团的反应，比如国会和具有批准权的重要社会集团。

批准是第三章模型的核心要素。行政机构和立法机构分享权力，因为行政机构提交国会的国际协定方案必须要得到国会多数的同意。行政机构和外国政府事先就了解这一点，并意识到任何提出的协定在进入实施之前必须要经过国内考验。如果国会没有修正协定草案的权力，反对协定就意味着返回现状。这个复原点——没有协定的结果——为国会准备妥协的程度设定了限制。议程设定者让国会偏离其理想点的最远点，是收益与复原点效用一样的点。如果提议比复原点更偏离中间议员的偏好点，那么议员将理性地拒绝提议。

批准或者否决权是重要的，因为它限制了议程设定者。但修正权更为重要，因为修正者能够将提案移向自己的理想点，而批准权则不行。批准者或者否决者要比修正者接受更大的偏离自己理想点的妥协；批准者或否决者会接受任何优于现状的提案。修正权比批准权更为重要，但是修正权成本也更高。修正法案或协定需要时间和信息，而这些是批准所不需要的。行为体既有修正权又有批准权（否决权）是多此一举的，因为经过修正后，他总会批准（只要修正者和批准者都代表的是多数）。因此根据修正所花费的成本——在国际协定中可能成本相当高——行为体将希望拥有修正权或者批准权，如果他们没有议程设定的能力。

谁具有批准权或者否决权？在议会制中，因为行政机构通常是议程设定者，所以立法机构掌握批准权，政府提案需要得到国会多数。拉韦尔和谢泼斯（Laver and Shepsle 1994：3）认为，“议会民主制中，国会的一项主要任务就是如同法庭一样，对行政机构的行动记录进行连续的评判，并对其未来进行连续的裁决”。在一党多数的政府，批准通常理所当然，除非该党的党纪非常弱。在少数或者联合政府，批准需要获得支持行政机构的国会联盟的赞成。在这些情况下，批准对行政机构的制约更为显著。因为多数政府都是由联盟构成的，这就使得批准博弈变得尤为重要。在议会制，行政机构很少运用否决权，掌握议程设定权降低了对否决权的需求。

在总统制下，行政机构的否决权更为常见。如果立法机构控制议程，那么总统掌握否决权就是重要的，否决权让总统能够制约国会。即使当协定是总统提出的，否决权仍然重要，因为它允许总统能够限制立法机构修正协定的权力。尽管并不是所有总统都拥有否决权，但所有总统都需要对法案采取行动，让国会在限定时间内通过（Shugart and Carey 1992：133—135，155）。否决权的范围也不相同：一揽子否决限制了行政机构的权力；部分否决或者条款否决增加了行政机构的权力，因为只是反对法案的一部分；搁置否决权（pocket veto）极大增强了行政机构的权力，因为行政机构什么都不用做就控制了立法博弈的最后一步。最近美国关于将一揽子否决变成逐项否决的争论清楚地表明了这一点，行政和立法机构之间的权力平衡很大程度上在于立法权力的分配（比如Pious 1979）。更为复杂的是，立法机构通常靠绝对多数推翻行政机构的否决。这种推翻能力再次限制了行政机构的否决权。

因此批准或者否决权是重要的，且在不同政治体系中也是不同的。无论是在总统制还是议会制，行政机构通常就外交领域——尤其是国际协定——提出政策。如果立法机构不能修正，那么它的批准权就是重要的，而行政机构不需要否决。如果立法机构能够修正，那么它的批准权就不那么重要，而行政机构具有否决权就尤为重要。但是修正国际协定可能会等同于要求重启国际谈判。因此立法机构可能会避免这样的修正，而关注于批准权，正如第三章所预设的。稍后我将解释当立法机构能够修正而行政机构可以或不可以否决时，将会发生什么。

提请全民公决

公决是指由公众对政府的政策提案进行同意或者反对的投票。公决一般是进行接受或者拒绝的投票。行政机构常控制全民公决的提出和设计，这就使公决等同于就行政机构支持率的投票或者其对提案的批准投票。对全民公决的这种控制让行政机构能够得到立法机构对它原来犹豫的政策的批准，从而降低了国会的影响。因为全民公决往往使议案得到通过，行政机构精确地运用公决就能够得到公众对其方案的支持（Butler and Ranney 1978；Pierce，Valen，and Listhaug 1983；Lijphart 1984：30—32）。

但在一些国家，公决并不由行政机构控制。在瑞士，宪法通常要求对各种政策变动进行公决。有时行政机构之外的行为体也有要求对政府政策举行公决的权力。比如，丹麦国会中只要60个议员就可以要求公决（Fitzmaurice 1988：283）。在这些案例中，行政机构不管希不希望，都被迫要得到公众对其法案的支持。全民就成了批准者。了解了这点，行政机构必须要预期中间选民的偏好，制定能够确保中间选民支持的国际协定。在这种情况下，中间选民或者同国会一起，或者取代国会成为政府法案的批准者。公决并不是政府影响力的来源，而是公众限制行政机构影响力的根源。

谁控制公决对如何运用公决产生影响。当公决能让行政机构避开或忽视国会时，它们就成了行政机构权力的来源。如果成功，它们代表了对行政机构的信任投票，强化了行政机构相对立法机构的权力。当公决是由宪法决定或是由行政机构之外的行为体提出时，那么行政机构和立法机构都会被削弱。在这些情况下，公众制衡行政机构，并可能夺取立法机构对政府提案批准的权力。所有这些公决类型都等同于批准博弈。唯一的差别就是批准者在公决中是中间选民，而不是中间议员。这与第三章的模型是相同的博弈，只是公众取代了立法机构的角色。

旁支付

旁支付是指具有一个共同因素的一组宽泛的战术。正如名称所示，旁支付就是一个行为体在某个议题上放弃某些收益以换取其他行为体在别的议题上也放弃收益。旁支付可以广泛地被视为一系列的实践，包括选票互助（logrolling）、投票交易（vote trading）、妥协、让步、互惠、贿赂以及议题联系。所有这些战术都包含同样的原则，也就是旁支付的核心原则：一个行为体为了从其他行为体那里在更重要议题上获得利益，而放弃在不太重要议题上的利益。比如：

在多数文献中，投票交易和选票互助是一样的。投票交易意味着政治家投票支持特定议题，以换取别的政治家投票支持对自己和本选区更为重要的议题。有时，选票互助适用于所有议题都在一个综合的一揽子法案中同时表决的情况，而投票交易则应用于分别投票的交易。但它们可以相互替代运用……选票互助是因为投票人［偏好］强度的不同。如果少数集团极端支持y但不太关心是z还是w占优，而另外少数集团强烈希望w而不是z，但是不关心是x还是y获胜，这样y和w的联盟能够确保共同胜利，这样做是符合其利益的。（Stratmann 1992：1162）

旁支付的关键因素是个体在不同议题上具有不同偏好或者不同的偏好强度。赖克（Riker 1962：125）和其他学者（比如Miller 1977）已经指出，“如果所有人在所有议题上的所有偏好强度都相同，那么就不会有投票交易。在这种情况下，行为体对某个议题的关注程度与对其他议题的关注程度一样，他将绝不会为互惠收益而理性地同意交换投票”。

尽管最近许多研究要么不同意上面的看法，要么隐含地将选票互助、投票交易、议题联系、互惠和让步看作不同的战术，但早期关于旁支付的文献明确地确认它们的共同性。在卢斯和雷法（Luce and Raiffa 1957）、赖克（Riker 1962）以及布坎南和塔洛克（Buchanan and Tullock 1962）的开创性研究中，都指出所有这些策略的功能具有共同性。

但是，这些战术在其他重要方面是不同的。首先，它们代表了一种可能是同时也可能是先后完成的交换。当为了在议题间做出妥协而将它们放在一起时，我们常将“一揽子协定”和选票互助看作同一方法。相比之下，投票交易常常先后发生，比如在特定时间上不同议题以特定的顺序进行投票。

第二，旁支付既可以是隐秘的，也可以是明确的。相关的行为体通常不愿明确地谈判或者公开承认自己希望的出价或是遵守旁支付。这种行动可能是不合法的（有人认为是贿赂）、不道德的或者会侵犯他人。当行为体常在多个议题上互动时，隐秘的交易更为可能。互惠，这种在这样的情况下受欢迎的战略，也同旁支付的原则相一致（McGinnis 1986：165；Dixon 1986）。

第三，所有的旁支付都涉及行为体间的效用转移，也可以用不同的“通货”来实现。货币、投票、未来的政策选择、政治任命、相互支持、领土或者几乎所有对相关行为体具有价值的商品或服务，都可以用于旁支付。

最后，旁支付可能会涉及承诺或者威胁，这一点并未被普遍接受。旁支付通常被假设为仅意味着承诺。行为体1承诺在议题A上对行为体2让步，以换取行为体2在行为体1所要求的议题B上的让步。从旁支付或议题联系中共同获益，这是已有文献的主流。很多人将它同旁支付的“杠杆”功能相分离（比如Sebenius 1983；Mayer 1992；Friman 1993）。比如，托利森和威利特（Tollison and Willett 1979：448）就做出了下面结论：

当国家间直接的旁支付在政治上不可行时，我们的理论强调，议题联系是克服国际协定分配性障碍的一种方式。传统的联系逻辑认为，可以将一个谈判领域内的能力扩展到另外的领域，（这个）共同获益理论与此形成对比，并补充这种传统逻辑。本文并不尝试将这两种路径相融合，但是我们相信这是将来议题联系研究的一项重要任务。

但是这两种功能应该被看成是一种。旁支付是运用权力的方式，无论是通过消极惩罚还是积极惩罚（Baldwin 1989；Oye 1992），它们都试图让行为体去做它本不会做的事情。威胁和承诺都起这种作用；两者的不同主要在于它们改变对方预期基础的方式。赖克（Riker 1962）和斯坦（Stein 1980）正确地指出威胁也是一种旁支付，“在极端情况下，领导人可能如此操控事件，他能够威胁报复共同体成员，如果他们不加入领导人的联盟。旁支付是由不执行威胁的承诺构成，追随者获得的收益就是避免了可能的不幸”（Riker 1962：109）。为了避免有人认为这纯粹是国际现象，赖克进一步指出，“但是即使在最完全民主的社会……这种旁支付也常常发生并被接受”；他所举的例子是党纪（Riker 1962：109）。在存在威胁的情况下，如果行为体2不满足行为体1在议题B上的要求，行为体1就威胁在议题A上对行为体2采取负面行动。

当行为体在这些议题上的利益不同时，威胁和承诺都涉及行为体在不同议题上的利益交换，也就是它们符合旁支付的核心原则。因此旁支付包括从一个行为体到另一个行为体明确的金钱转移，同时作为另一个行为体行动承诺的一部分，这时议员“出售”了自己的投票；也包括暗中威胁将来在其他领域否决另一个行为体所希望的所有政策，除非这个行为体在当前领域支持他们。比如希腊就在欧盟关于承认马其顿的议题上试图这样做（International Herald Tribune，December 17，1993，p．1）。换句话说，旁支付是由宽泛的战术组成，无论在国际或者国内政治中都很流行。

本书中的旁支付从本质来说还是发生在国内层次的，也就是它们是行政机构对利益集团或者议员做出的承诺或者威胁。旁支付并不是国际现象 ——一个政府到另一个政府的。这个观点截然不同于现实主义者的观点，即旁支付是国际影响力的工具。对于现实主义而言，旁支付是一种国际协定所带来的收益在国家间实现平均分配的方式。一个政府对另一个政府采用旁支付（补偿、联系）来实现“均衡”的交易，因而没有一个国家能获得相对收益（Morgenthau 1985；Waltz 1979；Grieco 1990）。对现实主义者来说，旁支付是国际博弈的一部分。

根据笔者的观点，旁支付是国内博弈的一部分，被行政机构用来影响与立法机构之间的批准博弈。旁支付可以用于议员或者特定的利益集团，以获得这些集团对行政机构提案的批准。旁支付代表了另外一种主要由行政机构掌握的权力。在博弈结束时，行政机构能够通过向议员和/或利益集团提供旁支付使不可能批准的协定得到批准。比如北美自由贸易协定中，克林顿总统向重要的国会选区内的不同厂商提出免于适用协定的出价，从而能够在谈判最后确保国会的批准。如上面所提，党纪也可以被认为是一种旁支付；党纪常被行政机构当成对本党议员的一种承诺或者威胁形式。比如在英国，紧急指令（three-line whip）下，如果议员不按照政府立场投票，就会被开除党籍和公职。

掌握在行政机构手中的旁支付也能成为促进国际协定批准的一种重要工具。行政机构不必就议员所不喜欢的条款重开谈判，通过在其他领域的让步就能够“收买到”更多对协定的支持。

立法权的分配与政策结果

政治体系以不同方式在行政机构和立法机构间分配立法权力。而且，这种分配可能在不同议题上也不相同。泽比利斯（Tsebelis 1995：307）认为，“总的来说，否决行为体的数目因议题而异”。这些制度差异影响博弈结果。本节讨论前三种权力——议程设定、修正和批准、否决——的不同组合如何影响第三章提出的双层博弈模型。全民公决和旁支付在本节中不予考虑，因为前者可看作是一种批准，而对后者来说，因为行政机构在博弈中最后行动，所以旁支付的可能性总是存在的。

运用第三章的完全信息博弈，笔者将展示在博弈中，无论权力如何分配，行政机构和立法机构的偏好一定会达到均衡结果。在我们的空间模型中（第三章），行政机构和立法机构间制度均衡重要的区间，是现状点大于行政机构或立法机构理想点的区域（比如q>p或q>c）。当现状点小于外国的理想点时（q<f），f将总占优。（注意当F也具国内政治时，结果将有变化，与国内情况一样。）当q处于f和国内最温和行为体之间时（f<q<p，c），协定可能无法达成，q占优。只有当现状优于p和c时，国内制度结构才会变得重要。因此在本章中笔者讨论的是q>p或q>c的区域。在这个区域，立法权的分配从行政机构转到了立法机构，立法机构的理想点更可能成为均衡结果。相反，当权力集中于行政机构手中时，行政机构的理想点主导均衡结果。

图4.1展示了三种立法权力在行政机构和立法机构间可能的组合。这些组合产生了四种不同博弈。第一种情况是无修正—无批准博弈（the no amendment-no ratification game），在图的最右下方用#1来表示，这种情况下行政机构占优，而立法机构不能修正或者批准。在这些条件下，即使立法机构能够发起提议，行政机构总能在同外国的谈判中实现自己的偏好。当q>p，博弈结果是P的理想点。

图4.1　四种制度博弈的均衡（q>p，c）

图4.2、图4.3 表明当存在不同制度时，（完全信息）博弈的均衡结果。图4.2中，行政机构是鹰派（f<c<p），在图4.3中立法机构是鹰派（f<p<c）。在无修正—无批准博弈中（#1），立法机构是强硬还是温和并不重要；行政机构的偏好占优，因为它不需要满足立法机构。当立法机构如此虚弱时，国内政治便不重要，这种情况能够简化为单一行为体模型，P和F之间进行谈判。但注意在图4.3中，当立法机构是鹰派，而且行政机构比在其他三种博弈中更为占主导的情况下，合作更为可能。在p<q<c区间，在其他三种制度安排下，合作是不可能的；但是，当行政机构集中立法权力时，合作仍然可能。在这种情况下，外国总是偏好使得行政机构占优的权力分配。当立法机构是鹰派，权力集中于鸽派的行政机构手中使得合作最为可能，这并不意外。

图4.2　四种制度博弈（c<p）

图4.3　四种制度博弈（p<c）

第二个博弈是批准博弈（ratification game）。在这个博弈里，P或C发出提议，P和F展开谈判，然后C不能修正只能批准。[2]在图4.1中表示为结果#2。这是我们在第三章中运用的模型。如图4.2、图4.3中所表明的批准博弈均衡，行政机构主导了这一区域的大部分（当q>p）。但是当立法机构强硬时，行政机构被迫调整自己的方案以获取C的批准（当c<q<［2c－p］）。在批准博弈中，立法机构对国际协定具有某种影响，而且此时能够为自己从行政机构和外国手中获取更好的利益。但是当立法机构是鹰派时，影响的增加意味着合作可能性要比行政机构主导博弈时（#1）下降（当p>q>c）。但是这里立法机构仍然弱势，实际上在批准博弈中，当立法机构相对于行政机构更为温和时，它的影响是微小的。立法权集中于行政机构手中会让结果更接近行政机构偏好的政策，在某种情况下使得立法机构毫无影响力。

第三个博弈是修正—否决博弈（the amendment-veto game），在图4.1中用结果#3表示。这个博弈表明当立法权力分配有利于立法机构时，均衡结果朝着有利于立法机构偏好的方向移动。在结果#3中，P或者C发起提议，P同F进行谈判，C修正提出的协定，P仍能否决协定。（注意如果C掌握修正权，C的批准就不是太重要；它可以修正协定到自己的理想点，因此它总会批准修正过的协定。）图4.2和图4.3展示了相对于其他三种博弈，修正—否决博弈的均衡结果。很明显的是，现在的结果要比无修正—无批准博弈（#1）和批准博弈（#2）中的结果更接近立法机构的偏好。在图4.2中，即使C是温和派，现在它也因为有修正权而能够影响结果。在批准博弈中，若C是温和派，它不会起作用。具有修正权的温和的C能够为自身和外国获得更好的结果。也就是当q>p，结果就不是之前两个博弈中的p，而是移动到了C的理想点。当立法机构是强硬派时，也是同样情况；在图4.3中，当q>c，结果变成了c，而不是之前两个博弈中的p。当立法机构是图4.2中的温和派时，外国政府肯定希望国内立法机构具有修正权。但是在图4.3中，立法机构是强硬派，因此外国政府并不希望立法机构具有修正权，因为这将使结果从f移向c。

第四个博弈是修正—无否决博弈（the amendment-no veto game），是图4.1中最左边所表示的结果。它代表了立法机构的最大影响力。在结果#4中，C能够修正但是P不能否决。这种权力分配是行政机构最弱势的。基本上，行政机构可能会发起提议并同外国谈判，但是因为C能够无需依靠P就能修正协定，P总是相对虚弱的。均衡结果（当q>p）总是C的理想点。（注意当c<q<p，结果是q还是c则依赖于是P还是C发起提议，或者C能否“修正”并产生一个相对于q，P更不喜欢的协定。）当C是鹰派时，结果同具有否决的修正博弈（#3）是一样的，如图4.3所示。当C是鸽派，而P不能否决时，结果同修正—否决博弈（#3）略微不同，如图4.2所示。在结果的整个区间（q>p），立法机构的理想点占优。相对于其他三种权力分配，立法机构在这种情况下最具影响力。注意当C是鸽派时，外国政府F将希望行政机构尽可能少地掌握立法权。

制度显然对合作结果的内容是重要的。当行政机构获得对立法权力的控制时，均衡结果将向行政机构偏好的政策移动。当权力更多分配给立法机构时，立法机构的偏好政策更可能变成双层博弈的结果。不过国内行为体偏好设定了这些制度影响的边界。不管是什么样的制度，均衡结果（当q>p或q>c）总是处于P和C的理想政策之间。但是不管行为体的偏好是什么，他们总希望立法权力集中于自己手中，因为这样政策选择将最接近自己的理想点。因此，如果行为体的偏好不同，他们对最好制度的要求也是不同的；立法权力的分配应当对行为体是重要的，应当也成为争论的一部分。

现存的制度安排也影响合作的可能性。当权力集中于最为温和的国内行为体的手中时，合作最可能发生。如图4.2和图4.3所示，当立法机构是鸽派（图4.2），立法权力集中于议会使合作变得更为可能。当行政机构是鸽派（图4.3），权力集中于行政机构手中，合作更可能发生。因此，立法权力分配到国会手中并不必然损害国际合作。这完全依赖于国内行为体的偏好。制度虽重要，但是偏好是根本的。

总统制与议会制

如果总统制和议会制各自与行政和立法机构间的某种立法权分配联系在一起，本书的模型就是最简单的。但是它们并不具有特定的权力分配。这两种体系的比较研究通常将英国和美国作为典型例子，分别代表议会制和总统制。但是建立在这两种体系上的这种两分法越来越受到拒绝。首先，许多人开始意识到议会制不仅同英国模式明显不同，而且它们在不同国家之间也各不相同。比如，利普哈特（Lijphart 1984）和其他学者（Laver and Schofield 1990）区分了多数制（majoritarian systems）和“协商”制（consensual systems）：前者如英国，一党控制政府；对于后者多党制是必要条件。韦弗和罗克曼（Weaver and Rockman 1993：8）提到，“并没有能同美国总统制相比的‘典型的’议会制：采用比例代表制的议会制和以威斯敏斯特体制为典型的单一选区多数制的议会制之间的差异异常明显。而且，议会制中权力的分配方式也随时间而变动，即使基本的制度安排没有变化”。对于他们来说，将议会制同美国总统制相比没有意义，因为“不同国家和不同时期，议会制间的政策结构和过程极为不同。实际上，将美国分权体系与议会制相比就像用苹果与所有其他水果相比，而不是苹果与橘子的比较”（Weaver and Rockman 1993：19）。

如果议会制间的差异现在可以接受，那么总统制间的差异也正变得更好地被理解。舒加特和凯里（Shugart and Carey 1992：1—2）认为：

总统制不同于一般的议会制，因为总统制要选举两个行为体：国会和总统……存在无数的方法来设计（总统制的）宪法，选举出的两个行为体之间的关系以及它们同选民的关系都不相同。民选总统的机制也因总统制衡、迎合、面对或者仅是服从国会多数的方式的不同而不同。我们甚至发现一些体系赋予总统相对国会非常小的权力，以至于它实际上是议会制。因此我们并不像多数文献那样将总统制看成议会制的对立面。

舒加特和凯里（Shugart and Carey 1992）以及贝里斯（Baylis 1996）也研究了半总统制这种中间形式，民选总统之外还有对议会负责的总理。他们展示了这些体系类型也极为不同：“但是，这六个（半总统制）国家在宪法细节上仍存在重要的差异：总统如何被选举，他们被赋予何种正式权力，在什么条件下总理及其内阁会被迫辞职等等……在所有这些例子中，我们可以说行政权力的实际分配问题仍悬而未决。”（Baylis 1996：300）最近一些文献认为，总统制和议会制间的区别通常不太有用、难以成立，不过是理解行政机构和立法机构间关系的一个糟糕的指南。

政府形式的总统制和议会制的区别是根据其原始和存在权力做出的。利普哈特（Lijphart 1984，1992）认为两者之间存在两个核心差异：

议会政府或者内阁政府可以准确地被界定为立宪民主的形式，其中行政机构的权威来自立法机构的权威，并且要对其负责。议会制政府的两个极为重要特征使其不同于总统制政府，这两个特征体现在概念中的强调部分。首先，在议会制中，总理……及其阁员都要对立法机构负责，也就是他们依赖于立法机构的信任，立法机构的不信任投票或者谴责可以让他们下台。在总统制下，民选总统……有宪法规定的期限，在通常情况下不会因国会的不信任投票而被迫辞职……第二个不同……是总统是民选的……而总理是由立法机构选举的。（1984：68）

利普哈特强调只有这两个差异是根本性的，因为经验案例挑战了其他所有关于两者之间的差异的界定（1984：71—74）。因此差别就在于总统制中原始和存在权力在行政机构和立法机构之间是分离的，而在议会制中是融合的。

这种正式的区分对制定政策的立法博弈中行政机构和立法机构间的权力平衡意味着什么？人们通常觉得因为在议会制中立法和行政机构的存在是一体的，所以行政机构主导而议会发挥不太重要的作用。如果行政机构完全主导这种关系，那么实际上他们并不分享决策权，单一国家模型变得更为适用。就行政机构和立法机构间的权力平衡来说，图4.1的结果#1代表了这种行政主导；这时行政机构控制了提议权而立法机构不能修正或批准。在这种情况下，行政机构控制了国际谈判，因此协定反映了行政机构的偏好和外国的偏好。

尽管当党纪严格时，英国体系的特征可以概括为是行政主导的，但这并不是所有议会制的特征。这些体系在行政机构和立法机构间的权力平衡上有极大的不同。就像总统制中行政机构相对于立法机构的权力可能不同一样，议行关系在议会民主中也会不同。议会制能被分成至少两种：倾向于行政机构主导的议会制和更大的行政—立法机构权力分享的议会制。

行政机构主导最明确的例子就是利普哈特所说的“威斯敏斯特”体系或者多数体系，也就是具有两党、多数投票和一党多数政府的议会制，就像英国和一些其他前英联邦国家（Lijphart 1984：16—19）。在这些体系中，因为立法机构的多数与行政机构来自同一政党，国会在政策制定中发挥的作用较小：

牢牢掌握国会多数支持的内阁几乎可以无阻碍地进行立法。也就是，几乎所有提案都由内阁提出，经过正式宣读而不用修正就能得到国会的支持。但是，如果从这种情况就推断出国会缺乏权力以及这种机制是“表面民主”，那就是愚蠢的……如议会多数党的例子表明的那样，明确的均衡来自行政机构和国会间权力的宪政平衡。掌握多数的政党能够内部就政策达成协定的程度是重要的，内阁提案将充分地反映政党的总体立场。（Shugart and Carey 1992：132）

但是即使在明显的行政机构主导的案例中，立法机构仍然发挥作用。“有时……行政机构可能偏离政党或者构成国会多数的政党联盟所希望的主流政策方向……获得国会信任的需要意味着（议会多数）能行使最终核准权，进行不信任投票从而导致政府倒台”（Shugart and Carey 1992：132）。立法机构的这种不信任投票的能力总是可以让它在政策批准中有发言权。但是这样做是高成本的，因为政府倒台可能造成国会必须重新选举。但是，并不是所有反对政府的投票都是信任投票；这也要根据体系来定。最近对信任投票程序的研究认为，能单边控制程序的行政机构具有更大影响，但是就一般而言“政府与国会间的‘信任关系’是双向的。国会成员当然可以试图通过运用举行或者威胁举行对政府的不信任投票来控制政策结果。但是总理和内阁也能采取主动，要求议会举行对政府的信任投票”（Huber 1996：269）。因此在两党制、单一选区多数制中，尽管行政机构可能富有影响力，但是仍必须维持国会多数的信任。

第二次世界大战之后只有13%的议会制政府是单一政党多数（Laver and Shepsle 1991）。这个小集团的代表就是多数制（威斯敏斯特制）——如英国、加拿大、新西兰以及澳大利亚。在这些国家中，本书的多头政治模型可能不适用。在这些情况下，总理和内阁主导政策制定；立法机构在这个过程中几乎没有分享权力。“因为内阁是由下院中掌握多数的政党组成，通常下院多数也支持内阁，内阁可以确信维持职位并且让立法提案获得通过”（Lijphart 1984：7）。通过威胁举行新的选举，内阁迫使国会通过其提案的能力尤其强大（Schlesinger 1992：91）。在这些例子中，只要党纪严明，行政机构极少担心立法机构对政策的支持，也不用面对分治政府（Crossman 1972：31）。在单一政党多数政府，“行政机构对立法机构的政党控制将确保行政机构的决策不会遇到立法障碍”（Laver and Shepsle 1991：253）。决策权将不会被分享，国内政治的单一模式更为合适。

另一方面，在议会制中，多党比例代表制（proportional representation，PR）被利普哈特称为“协商”模式，使行政机构和立法机构之间必然有更多的权力分享。这种权力分享导致了对联合政府的需要。在多党PR体系中，单一政党多数极为少见。相反，政府通常由政党联盟或者少数政党组成。在少数政府中，行政机构必须在国会寻求议会多数来支持不同议题，立法机构的权力是显而易见的。在联合政府中，总理是联盟中一个政党的代表，内阁成员则是来自整个联盟。在政府内部，政党必须就行政机构提出的政策进行谈判。因此内阁与国会多数分享决策权。利普哈特（Lijphart 1984：25）根据比利时的例子指出：

比利时政府的议会制同英国一样，内阁依赖于国会的信任。然而，比利时内阁根本不像英国内阁那样能够主导，主要是因为内阁常常是广泛而不一致的联盟，内阁同国会往往是交换关系……尽管比利时的议会制没有正式的分权，但其行政机构—立法机构的关系可以被视为非正式分权或者半分权。

因此行政机构与立法机构之间的博弈在很大程度上依赖于决策权在这两个机构间是如何分配的。

绝大多数发达工业民主国家是多党议会制。只有少数是总统制或半总统制（美国、芬兰和法国第五共和国），还有少数是两党议会制（英国、新西兰和澳大利亚）。在所有多党议会制和总统制中，立法机构和行政机构共享权力。立法机构的影响在宪法体系内以及不同宪法体系间都极大不同。比如，意大利和法国第四共和国都被看作具有强势的国会，而英国被认为具有弱势国会，德国的联邦议会则处于两者之间（Norton 1990a；Furlong 1990；Saalfeld 1990）。“在议会制中，英国内阁的主导可以与国会主导、内阁软弱的典型——法国第三、第四共和国——相比较。在当前民主制中，意大利是另一种不太极端但国会占上风的例子”（Lijphart 1984：79）。因此尽管原始和存在权力是相似的，但议会制在立法机构和行政机构间权力平衡是不同的，这同总统制一样。

因此至少需要区分三种制度类型：两党议会制、多党议会制和总统制（Shaw 1990；Lijphart 1984；Powell 1982）。每一种都具有不同的行政机构与立法机构间权力分享关系。“建立在威斯敏斯特（两党议会制）模式基础上的宪政体系设定了政治行政机构将在国会中运行并且领导国会；建立在（总统制）模式基础上的宪政体系设定了政治行政机构同立法机构间的分离；建立在（多党议会制）模式基础上的宪政体系设定了‘平行的’行政机构—立法机构关系的范围，不同点倾向于处于‘融合’和‘分离’之间”（Shaw 1990：251）。在两党议会制中，行政机构是最强有力的和最为自主的。

另一方面，在一些总统制国家中，立法机构可能具有最大影响。利普哈特（Lijphart 1984，1992）和其他学者指出，“毫无疑问，权力的宪政分权要比权力融合的倾向赋予国会相对于行政机构更多的权力和独立性。尤其是，同本书中讨论的所有议会制的国会相比，美国国会是突出的强势国会”（Lijphart 1984：78）。但是这种分权并不必然意味着国会主导；舒加特和凯里（Shugart and Carey 1992：156）的研究表明，一些总统制国家，比如墨西哥，就是弱国会。

总的来说，在多党议会制和总统制中，国会将比两党议会制的国会分享更多的政策制定权力。因此总统制—议会制的区分显然用处有限，而根据立法权力分配来分类行政机构—立法机构的关系更有帮助。从我们的目的出发，在特定议题上这些权力在行政机构和立法机构间如何分配要比是总统制还是议会制对国内如何博弈显然具有更大影响。

批准程序的变化

行政机构和立法机构间权力分配对国际合作协定的可能性和内容都有重要影响。因此改变这种分配的能力也是一种重要的权力资源。如果国内行为体对政策具有不同偏好，那么他们对规定政策选择的制度的偏好应该也是不同的。行为体应该不仅关注政策选择本身，也会关注立法权在每个议题领域的分配。内部对政策选择的冲突应该转变成对所采用的制度的冲突：

因此，最后制度无非是规则，规则本身也是社会决策的结果……我们可以预期在特定规则下一系列决策的输家将试图（并常常成功地）改变制度，从而在这些新制度下做出决策……因此（偏好）和制度间唯一的差别就是，发现制度的不均衡可能要比发现（偏好）的不均衡花费更长的时间……制度似乎可以被看作是凝固的偏好。（Riker 1980：444—445）

由于制度体现了行为体的喜好——笔者称之为偏好，因此关于偏好政策的争论必然会变成关于制度的争论。

国内用来接受国际协定的制度过程发挥重要作用。这些程序决定了谁发起、修正和批准协定。如本章前面所示，谁控制这些过程影响着协定的内容和可能性。关于国际合作的国内辩论应当也包括对这些程序的界定。下面的讨论仅集中于批准权，因为这是第三章模型中用到的权力。但是在理论上，立法过程的所有因素在相同动力下都是可以修正的。行为体应当不仅关注谁控制批准权，也应关注谁控制提议权、修正权和否决权。

第三章模型集中于批准博弈。这里笔者强调，谁是批准者决定了某一议题的国际谈判是否会开始，以及该议题达成的协定的可能内容。在考虑国际合作时，行政机构必须评估协定是否可能以及哪个协定能够被国内批准。开始国际谈判的决定依赖于国内批准协定的机会。谈判者必须预期到国会和重要社会集团的反应。

领导人总会理性地寻求能够被国内批准的谈判协定；如果不存在立法机构支持的协定，那么国际谈判将不会开始。对行政机构来说，谈判一个被国内推翻的国际协定是高成本的，从行政机构的观点来看，这实际上可能是最坏的结果。[3]领导人执行对外政策的能力和声誉将受损，在国内他们会显得软弱，而且会被国会限制，更不要说他们在谈判中花费的时间和精力。因此，开始谈判的决定表明，行政机构相信国会实际上会批准协定，而且是外国也会接受的协定。

批准过程的重要也是因为它决定了行政机构必须确保中间议员的支持。批准投票的形式也对协定的内容有影响。是通过简单多数、绝对多数（比如三分之二多数），还是全民公决来进行批准，这影响了哪些集团决定结果。批准过程决定了哪些行为体重要，因此也就决定了国内偏好结构。比如，在同一议会中，在简单多数规则下投票支持政府的议员们的偏好，要比在三分之二多数规则下投票支持政府的议员们的偏好更接近行政机构的偏好。这种偏好结构的变化将改变能被批准的协定的性质，因此如第三章所示将影响协定的达成。在不同的批准博弈制度下，中间投票人是不同的。行政机构对什么样类型的协定能够被国内批准的考虑也是不同的。

因此，给定理性的行政机构批准过程的信念下，那么他们就会同意国际谈判中的特定条款。如果行政机构开始国际谈判时，相信国会简单多数就会批准协定，那么行政机构将会达成中间议员支持的协定。[4]批准的不同方式在逻辑上就意味着不同的协定。国内偏好结构将改变，新的行为体也将加入批准博弈。

当批准制度在事后发生变化时，行政机构会面临新问题，也就是，如果在协定达成后，不需要国会投票而是必须要全民公决，那么行政机构将面临困境。达成的协定会得到中间议员的支持，但可能不是中间选民会支持的协定。实际上协定很可能被否决，因为这两个集团具有不同的偏好。因此，协定达成之后，批准制度上的任何变化都将使批准及国际合作的可能性降低。

这或许是为什么国际协定反对者常将怒火集中于批准程序的一个原因。对他们而言，否决国际协定的一个方法就是试图在事后改变批准制度。因此可以预期，国际协定的国内反对者将努力改变批准程序，从而使更接近其偏好的行为体成为批准博弈中的中间投票人。从理想上，他们希望成为关键的投票人，但是任何变化可能足以造成协定在国内遭到失败。当这些反对者成功时，国际合作的可能性降低。

批准程序应当成为合作过程争论的内容，可能在国际谈判之前、期间或事后，对批准程序展开争论。行政机构和其他行为体都知道批准程序的重要性。因此即使在国际谈判开始之前，他们已经意识到这些程序的选择将对协定的可能性及内容产生重要影响。设定批准程序应当是国内博弈的主要因素。

批准程序是因议题而异的，这意味着批准程序会因当下议题的差异而不同。国际贸易协定的批准程序很可能与货币联盟协定的批准程序不同。每个协定中的主要行为体不同，国内批准博弈也不一样。在一些情况下，批准程序可能由宪法规定；也就是行为体根据宪法被迫运用特定程序。比如在美国，所有称为条约的协定必须得到国会多数的批准。在德国，所有宪法修正需要国会两院三分之二的批准，而在法国第五共和国，对宪法变动的批准或是需要国会两院的多数和全民公决的批准，或者是国会联合会议的五分之三多数，或者只是全民公决（Lijphart 1984：191）。

尽管这些固定程序可能将行为体锁定于特定博弈，但在很多情况下，政治行为体仍然具有选择批准方式的能力。在这些情况下，争论实际上就转化成了关于协定是不是“条约”或者“宪法修正”的争论。毫不意外，对协定特征的看法往往同行为体的偏好联系在一起。尽管可能存在由国家所规定的、批准国际协定的制度方法，但即使是这些制度也为政治行为体的操作留有余地。因此，批准制度可能因议题而不同，更甚于因国家而不同。

批准程序是国内博弈的一部分。它们甚至可能内生于博弈。尤其是，它们可能部分被视为行政机构和立法机构间权力分享关系性质与国内偏好结构的函数。在一个议题领域，如果主要国内行为体偏好差异极大，那么改变批准程序的努力应该更有可能。分治政府的严重性应该产生同样影响。当议题是争议性的——也就是当立法机构、行政机构和/或利益集团具有不同的偏好——那么我们就能预期到用来批准协定的程序一定也会有激烈的斗争。议题越是争议，关于批准程序就越难达成一致。相比之下，当总的协定主要是国内议题时，我们可以预期批准过程的争论将减弱。

另外，行为体关于批准方式的偏好应该遵循它对议题的偏好。比如在国际谈判开始之前，国际协定的反对者应当试图使批准程序更为困难或者使自己成为中间投票人；如果在事后，他们可能仅需尝试改变程序从而改变协定。协定的支持者将反对这些努力，试图设计更容易被批准或者使自己是中间投票人的程序；他们应该反对所有试图事后改变程序的努力。比如在美国，“快轨道”（fast track）贸易协定批准程序的建立就曾是贸易自由化支持者的产物，并一直受到反对者的挑战（Destler 1992）。

在英国关于与欧洲合作的争论是如此强烈，以致产生了关于批准程序的诸多争端。在1975年，经过多年激烈辩论，英国政府就采取了极不寻常的就议题举行全民公决的方式——这是英国历史上第一次全民公决（Lijphart 1984：15）。在1994年，欧洲货币联盟反对者相信英国公众不会支持这些方法，再一次反对首相的意愿而推动举行全民公决（Financial Times，May 11，1994）。每个议题的批准制度应当依赖于立法机构和行政机构间权力共享的性质以及关于议题的国内偏好结构。如上面所提，议题越有争议，程序辩论越激烈。行为体在关于批准方式争论中的立场应当同它对该议题的偏好相联系。

国际协定的批准程序既是影响国内博弈的因素，也被国内博弈所影响。如前面所提，制度和偏好之间的关系很难分开。偏好结构影响所采用的制度，而现存制度的性质也影响哪个行为体、谁的偏好对批准博弈是重要的。我们所强调的是行为体能够做出制度选择。协定如何被批准是重要变量；它是国内行为体博弈的一部分。每个国家的批准程序不应当被看成是恒定的；这些批准程序因议题领域和国家而不同。

批准制度的选择因而内生于国内博弈。对于第三章中讨论的模型，这并不是问题。模型是非常一般性的，它所需要的一切就是当行政机构和外国达成国际协定之后，在接下来的批准过程中，某集团的中间行为体具有影响力。支持的行为体可能是立法机构、投票的公民或者某类其他群体。该模型并未指明谁是这个集团的中间投票人——也就是其支持是协定得以通过所必需的。因为行为体偏好在模型中可以不同，我们将看到不同中间投票人的影响。将简单国会多数规则下的中间投票人变成三分之二多数规则下的中间投票人，就是改变了偏好结构。因此批准程序的不同并不影响模型的效用。实际上，它能表明当这些程序变化时，国内博弈会发生什么。

结论

政治制度对国内政策制定有重要影响。制度决定了哪些行为体在政策过程中具有更大影响，从而政策选择更能体现谁的偏好。笔者特别关注决定行政机构和立法机构间权力分享关系的制度。同单一国家假设相比，国家为多元政治体系的假设意味着国内行为体共享决策权力，并且它们的偏好不同。多元政治体系的政策和国际谈判不同于单一行为体的行动。

本章检验了行政机构和立法机构间立法权力的不同分配如何影响国际谈判的结果，主要有四点主张：

（1）为了理解国际合作，根据原始和存在权力而区分的议会制和总统制不如立法权的分配重要。

（2）关键的立法权包括议程设定、修正、批准或者否决提案、提请全民公决以及实施旁支付等能力。对这些权力的控制让行为体在立法过程中具有影响力。当对这些权力的控制集中于行政机构时，行政机构的偏好占主导。当控制权分配于立法机构时，它的偏好将占主导。第三章的模型运用了批准博弈，该博弈倾向于行政机构。如果所有权力集中于行政机构手中——也就是立法机构没有批准权——那么我们的模型将低估行政机构的影响。另一方面，在立法机构更有力的体系——也就是立法机构单独控制修正和批准——我们的模型高估了行政机构的力量，结果将有利于立法机构。当立法权集中于最温和的国内行为体手中时，协定的可能性最高。

（3）当国际谈判达成之后，国内审议国际协定的制度变化对国际合作的可能性有负面影响。

（4）议题领域很重要。对立法权的控制常因议题而显著不同，如果行为体对议题具有偏好，他们应当也对审议每项议题的制度具有偏好。为了强调议题领域的重要性，本书参与了关于议题与国家特征相对重要性的持续辩论（Lowi 1964；Zimmerman 1973；Evangelista 1989）。国家政治制度设定了大背景，国内博弈在这个背景下进行，但是在这些背景下博弈也可能极为不同。审议中的特定议题决定了偏好结构，塑造了关于批准应采用何种制度的争论。反过来，批准过程选择了哪些行为体是中间投票人，他们的支持是行政机构必须争取的，也就决定了国内批准博弈。

制度要素框定了行政机构和立法机构间的权力共享关系，也是分析国内博弈时必须要考虑的一组重要变量。制度既影响国际协定的可能性，也影响其内容，但是制度与行为体偏好一同发挥这样的作用。第三章表明偏好如何起作用，将制度保持不变。本章通过改变这些制度来观察它们的影响，将偏好保持不变。这两章所表明的是偏好和政治制度（还有信息分配）共同决定了国内政治如何影响国际关系。

注释

1．修正案的制定和投票过程具有多种形式，而且自身也十分复杂。比如，过程既可是反向的，也就是根据提出的反向顺序对修正案加以表决；也可能是正向的，就是根据对现状的修改程度来对修正案表决（Browne and Hamm 1996：167—168 fn）。

2．由P或C发起并不重要，因为P一定与外国进行谈判，P能根据自己偏好来谈判——实际上，P能修正任何C的提案；C在谈判结束后的权力决定了P在谈判中怎样做。比如，如果P知道C既无修正权也无批准权，P总是会选自己的理想点或者q。但是如果P知道C能够批准，P有时就必须调整自己的谈判立场以确保C的批准。

3．行政机构可能希望被看作试图合作，而实际上可能对合作没有兴趣。这意味着努力的成本要少于被看作试图合作而获得的收益。这里的论点是尝试失败的成本可能相当高。

4．行政机构能否了解中间议员的偏好？在议会制以及严格党纪的政治体系中，行政机构非常可能了解这些偏好。政党立场决定了议员的投票。

第二部分　案例研究

第二章到第四章阐述了用来理解国际合作的双层博弈理论。主要的观点是行政机构和立法机构间权力分享的性质，以及国内偏好结构，二者通过对国内批准博弈的作用，影响了国际协定的可能性和内容。通过前几章的分析，提出了一些假说。这里笔者再概括这些假说，并以此来分析检验案例。

首先，最为重要的是国内行为体的政策偏好。这些偏好结构是解释国际合作可能性和内容的核心自变量。第三章提出了关于偏好结构对国际合作影响的两个假说。第一，在批准博弈中，当国内立法机构是鹰派时，国内政治发挥最大作用。在其他条件相同的情况下，合作协定的可能性降低。但是可批准的协定的内容将更有利于立法机构。第二，分治政府为合作制造了问题。越是分歧意味着越少合作；但是，如果协定是可能的，仍然更有利于立法机构。

其次，第四章关注于政治制度在影响国际合作中的作用。政治制度是重要的，因为它在国内行为体间分配决策权力。因此，制度限定了合作性协定最接近谁的偏好。第四章提出了关于政治制度影响国际合作可能性和内容的两个假说。第一，若政治制度将决策权集中于行政机构手中，其结果不同于将决策权在行政机构和立法机构间进行分配所产生的结果。批准博弈决定结果，而不是修正博弈决定结果。修正博弈赋予立法机构更大的权力，使得合作结果更接近立法机构的偏好。而且，当制度将更多权力集中于强硬的国内行为体时，合作的可能性会降低。第二，国际谈判期间或其后政治制度的变化将降低协定成功的可能性。

再次，第三章也集中于双层博弈中信息的作用。信息的国内分配也影响达成国际协定的能力以及达成的协定的内容，信息不对称造成了无效率和政治优势。在此基础上推导出了关于信息国内分配的两个假说。第一，不完全或者不对称信息的存在（没有背书人）使得合作的可能性降低，并且有利于行政机构。第二，至少一个完备信息的发信号行为体支持提出的国际协定，通常是利益集团，这是不对称信息条件下合作的必要条件。这类背书人使合作较为可能，而且更有利于立法机构。

四个因素降低了合作协定的可能性。第一，分治政府及其分歧的增加是所有协定的主要问题。分歧越大意味着合作机会越小。第二，没有至少一个主要利益集团对相关议题的支持，将降低该领域合作的可能性。国内集团作为信息提供者的作用是必要的。第三，偏好和制度的互动是另一个可能破坏合作可能性的因素。立法权力集中于国内最强硬的行为体手中的国家或议题，合作极为不可能。各种政治制度都影响了成功的合作协定的可能性。第四，国际谈判期间或者之后，这些国内制度的变化为国际协定制造了麻烦。

本书第二部分的目标是通过一系列的案例研究来探究关于国内政治的这些假说。每个案例中都简要地考察了第一章中提到的替代理论的假说，但由于选择案例的方式，这些案例并不构成对这些理论的检验。这些替代性假说强调了国际体系因素的潜在作用，并提出了关于合作努力的其他议题。

如导论所述，笔者共分析了8个案例。它们成对出现在四章中。每一对都是相同国家和相同时期，以此来考察成功和失败的合作案例。从未被提出的合作案例不在考虑之列，因此案例选择存在一定偏差。修正这种偏差的方法就是追问为什么其他国家没有加入这个被采纳的合作性努力。比如，就20世纪50年代欧洲的两个例子，我们应该思考为什么英国没能加入，是什么使得英国领导人对欧洲经济一体化不感兴趣，尤其是当英国是大西洋安全合作发起者时？

另一方面，第二部分既分析了成功的合作性协定的案例，也研究了失败的案例。核心问题就是，为什么在某些情况下国家达成合作性协定，而其他情况下却没有。本书并不讨论协定是否被完全执行以及协定结果是好还是坏。我们希望书中提出的假说能够有助于解释什么时候、为什么国家间能够达成合作性协定。

我之所以选择这些案例是由于多种理由。首先，它们涉及不同的议题领域和不同国家。因此每个案例中的偏好结构和政治制度不同。我选择的合作领域包括货币和汇率、贸易、产业以及防务政策。所检验的国家也是不同政治制度的代表。这些国家包括两党总统制的美国，（主要）两党议会制的英国，多党比例代表制的法国第四共和国和半总统制的法国第五共和国，以及多党比例代表制的联邦德国。这些不同制度能够让我们更好理解制度变量的影响。

笔者选择这些案例的另一个原因是可以比较相同的国家在相同时刻的不同议题。每一组案例既包括失败的合作努力，也包括成功的合作努力。这让我们能够保持国际条件和国家政治体系因素不变，而变动议题和结果。运用这种比较方法，我们能判断这些案例是否支持前四章中推导出的观点。而且，它让我们能更直接地阐释合作成败的关键问题。

最后一组案例呈现某种不同模式。它涉及不同国家和不同议题，但却处于同样时间、导致同样结果。在北美自由贸易协定和马斯特里赫特条约的例子中，合作性协定已经达成，尽管这些内容的执行还没进行。不像其他案例，这两个案例发生在不同时间。最初的六个案例都发生在第二次世界大战结束后的10年内，当时美国霸权非常重要，冷战刚刚开始。最后两个案例较为晚近：冷战结束之后，美国霸权相对于20世纪四、五十年代已经降低。最后这两个案例提供了与前面案例的比较。美国霸权对本书的论点有什么样的影响？当美国霸权主导或者不主导的时候，国内政治是更重要、不重要还是一样重要？同样，冷战具有什么影响？冷战的高峰20世纪50年代国内政治对国家间关系的重要性与冷战结束之后的作用是否一样？这些案例也有助于历时比较。

第五章　布雷顿森林货币协定和国际贸易组织，1943—1950

在第二次世界大战的最后阶段，英国和美国政府尝试着建立新的世界经济秩序。它们主要关注于国际贸易和货币关系，但是也涉及石油和民用航空议题，后两个议题将在第六章讨论。两国在治理货币和航空领域成功地达成谈判协定，但是在贸易和石油领域却没能实现这样的安排。这些谈判主要涉及的是同一时期内相同国家间的谈判，但为什么一些合作协定能够达成，而另一些却不能？本章关注于确定什么因素使得失败的协定有别于成功的协定。本章也检验了协定的内容以及哪些行为体的偏好最接近协定。尤其是，本章根据前面提出的假说考察这些案例。在解释结果上，三个变量似乎尤为重要：分治政府的程度、国内集团的背书（或没有背书）以及批准程序的变化。

从1941年8月《大西洋宪章》谈判开始，美国和英国就开始了恢复国际贸易与支付体系之旅，国际贸易和支付被大萧条和战争严重破坏。在1943年两国开始就国际货币关系展开谈判，讨论建立稳定货币体系的各自的国家计划：怀特计划和凯恩斯计划。经过1年的政府间谈判，两国达成了临时性协定计划，包括固定汇率体系、国际货币基金组织（International Monetary Fund，IMF）以及国际复兴开发银行（International Bank of Reconstruction and Development，IBRD）。 1944年7月，美国、英国和42个其他国家（包括苏联代表）齐聚新罕布什尔州的布雷顿森林，修正并签署了协定。美国用了1年左右的时间来使协定获得国内批准，英国也花费了18个月左右的时间来批准协定，远长于两国之间达成协定的时间（Van Dormael 1978；Gardner 1980）。

贸易谈判和关于货币问题的谈判开始于相同的时间——1943年；但实际上，贸易是1941年《大西洋宪章》第四款与1942年《互助援助协定》（Mutural Aid Agreement）第七款的核心议题。但是贸易谈判陷入僵局近两年，国内压力持续激化相互之间的分歧。在1945年末，谈判恢复，在年底美国公开了自己的“贸易与就业国际会议的计划”。1946年2月在联合国发起的伦敦会议上，谈判再度恢复，这年10月谈判达成了国际贸易组织（International Trade Organization，ITO）宪章。在1947年春，美国、英国和其他21个国家在日内瓦开会讨论ITO宪章以及在临时性的关税与贸易总协定（General Agreement on Tariffs and Trade，GATT）下就关税削减展开谈判，关税削减仅体现了ITO宪章中与工业制成品贸易和关税相关的一小部分内容。1947年10月谈判达成有限的关税削减。1947年12月在古巴哈瓦那举行了同布雷顿森林会议一样的新会议，完成了ITO宪章。在1948年3月的会议上达成的协定对广泛的贸易和投资议题设定了新的规则和程序。1948年协定提交美国参议院批准，但是没能得到足够多数的支持，在1950年批准失败。没有美国的批准，其他国家——尤其是国内支持不足的国家，比如英国——都拒绝考虑ITO。因此，同布雷顿森林货币协定相对应的贸易协定——ITO协定无法达成。

为什么在货币领域能够谈判达成合作协定，而在贸易领域却不能？这样的结果尤为令人困惑，因为这两个领域的谈判几乎同时发生，并且涉及基本相同的国家。货币领域的谈判在1943—1946年间进行，而关于贸易的谈判在1943—1949年间进行。这两组谈判主要都涉及美国和英国，其他一些国家加入了两者的后期谈判，包括许多西欧国家和欠发达国家。一项国际政策协调的研究表明，“货币和商业政策制度的基础实际上是英美之间的事情”（Artis and Ostry 1986：23）。这两个谈判都发生在第二次世界大战的后期，并达成战后协定。很多最重要的合作理论，尤其是体系层次的理论都不能解释这两个不同结果。相反，它们预测当时相同的体系条件应当产生同样的结果。全球均势和美国在西方的霸权在这段时期是维持恒定的。根据很多这样的理论，苏联威胁的兴起和持续的美国霸权应当使美英在这些领域产生合作。

在考察这些案例之前，有必要判断两者的结果实际上是否不同。尽管ITO失败了，但通过GATT世界贸易在双边和多边体系中还是复苏了。而且，尽管布雷顿森林协定在1946年签署，但直到20世纪50年代末都不能像希望的那样运作。这些都是不争的事实，但应当提出两个重点。第一，GATT不能处理ITO试图管制的更广泛的国际贸易和投资议题。因此工业品关税设定以外的合作根本难以实现。第二，GATT从未得到美国和其他国家的批准，在早期它作为贸易削减的基础还不如国内法。削减关税的合作是作为双边和互惠谈判的结果，很多合作都是在美国《互惠贸易协定法案》（Reciprocal Trade Agreement Act，RTAA）下进行的。RTAA为贸易谈判提供的框架要大于GATT所提供的，至少直到20世纪60年代的肯尼迪回合都是如此。没有RTAA，美国将不能参加国际关税削减谈判。但另一方面没有GATT，美国能够实现同样的互惠关税削减。

如其他人注意到的那样，“ITO商业政策的内容是GATT建立的基础，GATT包括了（美国）早期双边协定中制定的相似内容”（Vernon and Spar 1989：45）。因此贸易“合作”并非以国际协定为中心。不同于布雷顿森林体系为货币领域所做的安排。[1]相反，贸易削减是无条件最惠国待遇的普遍运用和美国愿意进行互惠关税谈判的结果。因此在20世纪60年代之前GATT并不符合合作的概念。GATT对美国进行政策调整以换取或预期其他国家政策调整的要求，要少于ITO。在某种重要程度上，美国在寻求即使没有GATT它也会追求的政策，并遵守规则。这两点削弱了那种认为在贸易和货币领域会达成同等程度合作协定的观点。即使我们承认某些贸易领域的合作源于GATT，但实际上也远不如通过布雷顿协定在货币领域所实现的合作。

国际贸易组织和关税与贸易总协定

国内偏好和制度

在第二次世界大战期间，美国和英国开始了货币和贸易谈判。贸易谈判主要是美国提议的，不像货币谈判是由英国主动提出的。美国关于贸易政策的偏好是存在分歧的。行政机构代表一种立场，由国务卿赫尔（Cordell Hull）和总统罗斯福领导，也包括出口导向的美国企业，它们期待关税减让以换取对外国市场更大的进入。另一种立场是保护主义：共和党的绝大多数、农业部门以及国内导向的美国企业。

行政机构和国际导向企业对贸易自由化的兴趣早于第二次世界大战。国际贸易谈判同早期美国贸易政策的变化以及与此相关的内部政治紧密联系。如前面提到，总统选择采纳RTAA标志着贸易政策方向的变化。没有之前单边政策变化，ITO或GATT都不会成为可能。

RTAA确认了出口对美国经济的重要性，赋予总统持续谈判互惠关税减让的能力。在20世纪30年代协调政府国际商业政策的一位经济学家认为，“排外的国内项目不能确保美国国内的繁荣。国内繁荣依赖于生产的运转……这种持续的活动反过来也依赖于外国市场的维持，这样才能最大化利用我们的生产能力”（Sayre 1939：10）。罗斯福像其他总统一样，认识到外国市场对美国经济健康的重要性；在政治领导人眼中，贸易自由化总是可以创造就业机会和利益，也可以带来选举收益。在对RTAA的听证会上，赫尔甚至承认，“（法案）的全部目的当然就是促进我们的国内繁荣，这是主要与首要的目标”（U．S．Congress，House Ways and Means Committee 1934：12）。

罗斯福对贸易自由化的兴趣是因为国内保护主义的收益变小了，而其他国家保护主义导致的负外部性将损害美国的繁荣。世界贸易多边体系的重建就成了第二次世界大战后罗斯福政府国际经济事务的关键目标（Gardner 1980：13）。从20世纪30年代开始，赫尔领导的美国国务院就是实现多边主义和结束特惠贸易关系的最积极支持者。这同自由贸易体系不同。在这个体系中，工业产品的贸易壁垒是非歧视性的，并且关税降低至中等水平；农业被排除于这些关税削减之外，否则会面临强大的政治反对。对于赫尔而言，这意味着贸易协定的谈判会将非歧视原则放在第一位，将贸易壁垒削减放在第二位（Gardner 1980：15—16）。

美国企业对非歧视政策的支持也是依赖于第二次世界大战之前美国贸易政策的变化。第一次世界大战结束后，无条件最惠国待遇（1921年）的做法让美国工业“成了非歧视贸易最有力的胜利者”（Gardner 1980：16）。到1919年，美国就已成为了主要的大批量生产的工业商品的出口商，它需要的是销售这些商品的国外市场。美国出口的主要壁垒就是欧洲国家建立的特惠贸易集团，尤其是英国。20世纪30年代美国厂商急切需要外国市场以转移国内萧条，这些厂商的激烈抱怨鼓励赫尔开始了反对英国特惠体系的斗争，英国特惠体系开始于30年代初期的渥太华协定，造成很多英联邦国家的市场对美国厂商的封闭（Gardner 1980：19）。

美国政策的第二个也是附属的因素涉及降低贸易壁垒。美国政府和商业集团中的很多人反对政府干预经济事务；它们希望在某种程度上取消贸易壁垒，但很少有人希望完全取消。很多国内厂商——包括绝大多数农业生产者——仍然要求保护贸易壁垒（Gardner 1980：20）。而且也还存在政治分歧，最显著的就是政党之间的分歧。总的来说，民主党偏好某种程度的自由化，而共和党通常反对自由化。

因此美国国内行为体的偏好有两种立场。除了专业经济学家，没有哪个国内集团偏好完全的自由贸易。相反，行政机构和国际导向的商业集团偏好贸易壁垒的“选择性的、互惠的以及有限的削减”（Gardner 1980：22），主要是为了刺激出口。当民主党掌握国会多数时，只要行政机构不过于极端，行政机构可以得到国会的支持。在贸易谈判的第一阶段，民主党控制了众议院和总统职位，因此从1943—1946年是单一政府。但是在1947—1948年，共和党获得了对国会的控制，政府成了分治政府。这种区分具有重要影响，因为共和党和民主党对贸易的偏好截然不同。国内商业、农业以及共和党多数反对任何贸易自由化。这一时期在贸易自由化问题上，国会中的多数总是比民主党总统强硬，但是在1946年之后，国会变得极端强硬。

从20世纪30年代中期以来，美国制定贸易政策的制度安排经历了重要的变化。美国宪法赋予国会发起和制定贸易政策的权力。在1934年之前，美国国会排他性地行使这项权力。1934年《互惠贸易法案》（RTAA）改变了这项规则，从此成了美国贸易政策的基础（Haggard 1988；Goldstein 1988）。值得注意的是，RTAA正是在民主党控制的国会下通过的，这是从1918年以来第一次民主党的单一控制（O'Halloran 1994：85）。RTAA授予总统同外国谈判互惠贸易协定的权力，允许一定时期内将贸易政策制定权从国会转移给总统。国会允许行政机构谈判关税壁垒削减到一定水平，并将此作为法律。尽管这一过程实质上强化了行政机构的权力，但授权过程还是限制了行政机构的控制。因为国会迫使总统每两年或三年要更新这一授权，国会实际上保持了对国际贸易谈判的否决权。这种事前授权的权力也是一种批准投票形式；如果国会不喜欢谈判结果，它能够取消或者降低将来对总统谈判的授权。

如奥哈洛仑（O'halloran 1994）认为的那样，RTAA并没有赋予总统在贸易政策上的完全自由；而且，国会赋予总统的权力因当时偏好结构的不同而不同。当政府是分治的，国会往往控制行政机构，限制它的谈判能力并加入其他程序以保护企业。实际上，在ITO谈判的主要舞台上，分治政府制约了行政机构：

比如1947年，共和党控制了第80届国会，保护主义者呼吁废除贸易协定项目，并且推迟正在日内瓦进行的关税与贸易总协定的多边谈判……共和党的压力迫使杜鲁门总统同意将来所有贸易协定中的“退出条款”（escape clause）……1947年10月，杜鲁门签署了GATT，GATT被界定为是进行国际商业多边谈判的公约。但是国会仍然将总统的谈判权限制在双边贸易协定上，并且只能是那些与国内法律一致的协定。由于这种保护主义情绪，杜鲁门从未将GATT提交国会正式批准。（O'Halloran 1994：88）

RTAA确实改变了贸易政策制定的制度过程，赋予行政机构更大的权力。但是这种制度转变也因国内原因而被限制。根据加德纳（Gardner 1980：22）的观点，在美国，“没有其他的方式来确保对关税削减项目的政治支持”。到20世纪40年代，多数美国政府承诺多边主义和贸易自由化，并得到了国际商业集团的支持，但是遭到国内导向企业的反对，国会与共和党仍然很好地代表了他们的利益。但是，国际导向的企业是罗斯福政治联盟中的关键部分；他们的支持对罗斯福成功地实现其他国内和国际政策是必需的（Ferguson 1984；Frieden 1988）。

英国的偏好结构在两个方面不同于美国。首先，英国政府一直对低贸易壁垒有兴趣，但是对多边主义则缺少积极性，因为英国的多数贸易都是同英联邦国家进行的。对英国来说，“多边主义仍然是一个存在争议的公共议题。英国舆论对开放的、非歧视的贸易体系的优点存在高度分歧”（Gardner 1980：24）。而且，英国的行政机构不能推行它所希望的贸易自由化政策。在英国内部，商业集团反对废除帝国特惠制（Gardner 1980：30）。“战后英国商业集团并没有计划要放弃这些政策，这同美国的商业集团形成了鲜明对比。英国商业集团敦促全面的政府控制以及发展更有效的私人协定来控制价格变动和贸易流动”（Gardner 1980：32）。在1942年，同美国商会相比，伦敦商会主张双边清算基础上的国际贸易体系；英国主要的产业协会——英国工业联合会（FBI）也主张运用双边清算和数量限制——但这两点都遭到了美国的反对（Gardner 1980：32）。“右翼多边主义反对者最明显的形式就是全心全意捍卫帝国特惠制”（Gardner 1980：33）。很多英国产业都支持特惠体系，它们得到英联邦市场的庇护而免于竞争，因为这些领土内并无竞争性威胁，能将内部竞争降到最低。

战时，帝国特惠制在英国政府内部也有支持者。内阁内部存在两个帝国特惠的强烈支持者：印度事务大臣艾默里（Secretary of State for India，Amery）和供给大臣比弗布鲁克勋爵（Minister of Supply，Lord Beaverbrook）。另外，英国两党中的很多人都反对贸易自由化和结束歧视。工党——包括左翼社会主义者和凯恩斯主义者——认为自由贸易和失业与英国衰落相联，保守党则支持工业和商业的保护需求。“因此，无论左右都对经济自由主义缺乏热情”（Gardner 1980：31）。

英国工党政府具有两个战后目标。第一个是在战后维持英联邦的历史纽带，“简言之，英国政府不能支持任何似乎会弱化英联邦联系的非歧视的美国项目”（Gardner 1980：36—37）。第二个是出于选举原因，政府感到必须要保护国内经济，促进完全就业。为了防止即使是有限贸易自由化而导致英国的再一次萧条，保护措施是必要的。如加德纳所认为的那样，“将来复兴多边贸易的任何计划都必须要有扩张主义的倾向，从而保护（英国）免于受到外部导致的波动的影响”（Gardner 1980：37）。当时，无论是英国还是其他国家都不会接受美国的多边主义目标。多数国家，既担心美国的竞争，也希望维持既有的外国市场，这意味着多边主义并不具有经济优势，因此也没有政治好处。

当时英国的偏好结构是这样的：政府偏好降低关税，尤其是别国的关税，以恢复世界贸易；但是政府、国会和商业集团都不希望多边主义或者结束帝国特惠。商业集图甚至比行政机构对自由贸易更没有兴趣。工党政府在整个谈判中（1945—1951年）都保持着国会中的多数，它比国内其他行为体都温和。但是它的偏好还是与美国行政机构的偏好相距很远。为了能够通过ITO或者任何对帝国特惠的修正，英国政府需要确保国会多数，这限定了英国同美国进行妥协的程度。

关于贸易谈判，有几点值得注意。在第二次世界大战结束时，美国显然是经济霸主，尤其是在英国战后的经济状况下。但是当美国试图敲开英国在全世界的市场时，美国扮演了强迫性的而非仁慈的角色。它并不是出于对其他国家或者盟国的担心而发起贸易谈判。在冷战尚未开始之际，美国政府甚至邀请苏联参加贸易谈判。在贸易政策上，即使英美两国最温和的国内行为体，也就是行政机构之间，也存在巨大差异。尽管很多经济学家在自由贸易的优点这一问题上看法一致，但是在政策领域应该采取什么样的贸易政策仍然没有共识。甚至凯恩斯也不喜欢贸易自由化，在这一时期中凯恩斯有时会支持双边清算和贸易限制。尽管其他学者（比如Ikenberry 1992，1993）认为在这一时期存在一个认知共同体，但是仍然很难在各国政府间以及一国政府内的分歧中找到一点共识。

国际协定的内容

贸易的国际谈判从1943年到1948年间断断续续地一直进行着。美国和英国少有进展，它们在老问题上分歧依然存在。1943年9月，美国和英国谈判代表在第一次会议上就几个议题达成了宽泛协定。双方都希望消除数量限制，降低关税，创立国际贸易组织解决争端。但在三个关键领域争论依然存在。第一，就业和贸易壁垒削减的关系仍处争论中。基本上，英国要求完全就业优先于贸易自由化（Gardner 1980：105—106）。第二，英国想消除数量限制，但是希望在短期收支平衡问题上能运用数量限制。美国则反对，担心会导致持续地使用数量限制。第三，双方原则上都想消除贸易壁垒和特惠制。美国在国务院领导下希望终结帝国特惠体系，而英国毫不意外地拒绝这种要求。这样两国将注意力集中于关税削减。英国提出全面的比例削减，但美国因国内政治而反对。“获得国会对包括限定关税水平和……全面削减关税在内的方案的支持都将极为困难”（Gardner 1980：109）。

货币议题的谈判在1944—1945年间进行，而因为美国和英国的国内问题，贸易谈判则陷入僵局。因为美国强调取消帝国特惠，英国对进行谈判的好处产生分歧（Gardner 1980：145）。但在1945年底，两国谈判达成一系列妥协，最终“同意由贸易与就业国际会议来提出一组方案”。这些妥协包括了前面提及的三个争论的议题。

第一，贸易和就业政策的联系性通过两个独立的方案被承认，强调这两个领域的紧密联系，呼吁这两个领域的政策不能冲突。因为两国不可调和的差别，协议注定模糊不清。美国政府在1945年刚刚拒绝《完全就业法案》中完全就业的条款，因此也不能接受将完全就业作为目标的协定。反过来，英国已经将完全就业作为国内的主要目标，它也不会让贸易政策来推动其国内经济项目（Gardner 1980：147）。而且，工党政府在1945年7月一上台，就拒绝任何影响国内重建计划的贸易壁垒削减（Gardner 1980：156）。

第二，两国同意消除数量限制，但是英国还希望在国际收支困难的情况下仍允许运用数量限制。作为保持这种例外而不是放宽政策的回报，英国同意美国可以保持对农产品的数量限制，农业是美国政府因国内原因必须要求的（Gardner 1980：149—150）。

第三，争论最多的议题是关税减让和特惠制，两国就这两个议题达成了妥协。由于美国拒绝英国提出的全面削减关税政策，因而英国拒绝放弃特惠体系。实际上，美国同时同意对许多商品的一系列的双边关税谈判，而英国也在做出特定例外之后，慢慢接受了废除帝国特惠的原则（Gardner 1980：151—152）。这个妥协反映了两国的国内压力。因为国会反对，美国政府不能同意全面的关税削减；同样英国政府不能接受终止帝国特惠，因为商业集团、国会，更别说内阁本身对特惠制的强烈支持。根据加德纳的观点，“国会不会允许取消或者即使是实质上弱化帝国特惠”（Gardner 1980：156）。达成妥协的唯一方式就是美国放弃自己的高关税保护，但是国内政治阻碍了这样的结果。“英国的意见是不准备放弃帝国特惠，除非有完全实质性的补偿作回报，用丘吉尔的话说，就是‘在全世界进行大规模关税、贸易壁垒和限制的削减’”（Gardner 1980：158）。

美国政府不仅不能提供这样的削减，而且因为国内压力，还被迫同意在任何关税削减谈判中加入退出条款（Gardner 1980：158—159）。为得到足够的国内支持，所有这些方式都是必要的，这样最终协定才能得到美国国会的批准。批准是杜鲁门政府关心的关键议题，在国际谈判中已经尝试预期批准反应。政府需要获得更新RTAA的问题使其警觉国际贸易协定在国会面临的潜在困难。因为国内压力，英国和美国谈判代表就关税削减和特惠制仍以僵局告终（Gardner 1980：160—161）。

在1945年底，由于美国向英国贷款问题，美英对达成贸易协定产生了新的希望。美国政府试图将贷款同贸易相联系，这个联系也因为国内压力而提高。在第二次世界大战结束时，美国民众、国会和商业集团不再支持慷慨的对外援助，而且商业集团热切希望进入英联邦市场。美国政府中的许多人“不能进一步考虑对英国的财政支持，除非美国收到英国将批准布雷顿制度和参与建立国际贸易组织的坚定承诺”（Gardner 1980：191）。美国所有主要商业组织都推动政府迫使英国放弃帝国特惠制来换取贷款。“不仅商业集团，而且美国国会的主导观点也是强调多边政策和跨国援助的联系”（Gardner 1980：197）。

最后，在1946年10月，英国和美国谈判代表确定了国际贸易组织（ITO）宪章。美国和英国仍是主要的行为体，但其他国家也加入了讨论。谈判涉及三个主要议题。第一，各国同意除了已经存在特惠的地区，还要接受无条件的MFN条款。它们也同意在1947年春在日内瓦开始削减关税的谈判（Gardner 1980：270）。第二，在贸易和就业的关系问题上，英国和其他国家占据主导，使美国接受在严重失业和收支平衡问题时的贸易自由化的例外方案（Gardner 1980：276，284—285）。第三，英国和其他国家成功地让美国接受在出现国际收支问题时可以运用数量限制（Gardner 1980：282—283）。

在这个宪章下，国家间同时展开了两组谈判。1947年春在日内瓦，它们就特定关税削减和降低特惠进行谈判，在哈瓦那同时就国际贸易组织和贸易的其他方面展开谈判。在日内瓦，美国政府出于国内原因而推动结束帝国特惠制。1946年共和党在国会选举中的胜利为民主党政府不降低关税而又取消特惠施加了更大压力。美国的分治政府开始成了贸易协定的阻碍。实际上，美国国务院在国会听证会上被迫保证，如果国会更新对国务院的RTAA授权，它将确保特惠制的终结（Gardner 1980：148—149）。但是美国国务院完全失败，它没能使英国结束特惠体系。

在英国，对帝国特惠制的支持随时间而增长。到1947年春，英国任何政党内部都没有多数支持废除帝国特惠制（Gardner 1980：351）。英国极其不愿意放弃特惠制，因为它确信美国因为国内反对不会做出重大的关税削减。英国议会中保守党和工党左翼议员联盟迫使政府宣布在日内瓦谈判中将不会涉及帝国特惠制（Gardner 1980：354）。在日内瓦回合，美国最终放弃，并且同意在不变动帝国特惠制条件下减让某些关税（Gardner 1980：361）。

1947年至1948年在哈瓦那，就ITO宪章的谈判更为复杂，涉及很多议题，从经济发展到处理外国投资。在大多数领域，欧洲和发展中国家的票数都超过美国，因此最终协定包括了广泛但又复杂的规则，为了经济发展而允许贸易和投资上的歧视（Diebold 1952；Gardner 1980：361—368）。在宪章达成之后，英国政府拒绝尝试批准宪章，称它要等待美国批准。很多英国人不喜欢宪章的内容。正如加德纳所说，“即使美国选择批准ITO，英国能否批准ITO仍然是个疑问”（Gardner 1980：371）。在1948年春，杜鲁门政府将协定提交国会批准，从而需要说服国会的共和党多数。

总结起来，因为两个谈判国家间及其内部的偏好分歧，贸易谈判是困难的和漫长的。两国的行政机构实际上都是最温和的行为体，两者都对贸易体系应当如何运转有着独特的想法。两国行政机构都希望现存的过高的贸易壁垒能被降低，但是都希望降低那些最能保护对方利益的壁垒。美国希望结束帝国特惠制，而英国希望降低关税。最终美国让步，同意降低工业品关税并允许特惠安排继续存在。但是，事实证明这是错误的，谈判削弱了美国国内集团对协定的关键性支持。保护主义者即国内导向的企业反对削减关税却不取消特惠贸易安排，而国际导向的企业也丧失利益。商业集团对协定的反对阻碍了美国在谈判的第一年同意该协定。但是只有美国商业集团利益被排除在哈瓦那会议之外，美国谈判代表才能够达成这样的协定（Diebold 1952：24）。在英国，政府意识到无论内阁还是议会都不会支持任何废除特惠的协定，因此它拒绝改变立场。

因此，尽管英国在制定协定许多内容上占优，但是后来证明这是致命的。英国的谈判地位要强于美国的谈判地位，因为英国没有集团喜欢多边贸易自由化。帝国特惠的维持和保护主义是英国主要国内行为体偏好的政策。国内的一致似乎对国际谈判有所助益，这同谢林猜想相反。而且，英国地位更接近复原点，也就是，没有贸易协定的情况看起来似乎也是英国所期待的——帝国特惠制仍将维持，而多边关税削减不会发生。因此，即使我们可能猜想第二次世界大战后美国的优势资源和国际地位能够让美国主导谈判，但英国内部政治和政府偏好接近复原点让英国具有了优势。美国霸权不敌英国的保护主义者与偏爱帝国特惠的议会和商业集团。

失败的合作与国内批准

国内政治不仅在框定贸易国际谈判上发挥主要作用，而且也推动了批准过程，这最终决定了国际贸易协定的命运。如其他学者所强调的那样，“当1948年春美国代表从哈瓦那返回时，他们最艰苦的斗争还在后面”（Gardner 1980：371）。逐渐失去国内对协定的关键支持意味着美国最后无法批准协定，同样情况在英国可能也不会批准。因此批准过程就成了国际贸易合作的关键转折点。1946年共和党在国会中获得多数使政府成为分治政府，使协定陷入危险，尤其是共和党要比民主党更倾向于保护主义（Gardner 1980：373；Diebold 1952：5—6）。“对抗苏联的政策曾经帮助通过了经济救援方法，比如对英贷款和马歇尔计划，但是不能产生对ITO的支持”（Diebold 1952：6）。

但是关键因素是失去了商业集团的支持。“如果美国商业集团的关键成员没有放弃的话，ITO仍可有一线生机，美国商业集团的合作使得布雷顿森林和对英贷款协定成为可能”（Gardner 1980：375）。在1949年至1950年国会对ITO的听证会上，美国所有主要的商业集团都作证反对协定。在他们眼中，ITO是背离贸易自由化的。他们反对维持帝国特惠制，反对其他的歧视形式，并反对为了经济发展的缘故而对数量限制和投资控制保持例外（Gardner 1980：375—376）。国际导向的企业本应支持协定，但是最后变成了反对者，主要是因为在他们眼中，“它与美国政府所致力的多边目标不一致”（Gardner 1980：376）。

失去商业集团的支持使国会更不愿意遵从总统的领导，从而降低了批准的机会。国会将商业集团看作“背书人”，以决定对协定如何投票，国际导向的商业集团发出反对协定的信号使很多议员决定投反对票。“事实就是，通常支持贸易协定法案的商业与出口集团在ITO上分裂了，从而失去了政府同国会关系中本来可以依赖的重要支持”（Diebold 1952：9）。1950年共和党在国会选举中增加了席位，再次为协定带来麻烦；尽管国会仍然控制在民主党手中，不过优势很小。意识到这一点，1950年12月6日杜鲁门从国会撤回了ITO宪章。这一行动终结了ITO。所以只有建立在美国RTAA基础上的GATT谈判，作为多年贸易政策国际谈判的结果存活了下来。甚至GATT也处于危险境地，因为国会从未批准GATT而且常遭到共和党的攻击。

即使英国和美国行政机构最终达成协定，ITO未获国内批准造成了国际贸易合作的退步。美国不能批准ITO协定主要因为两个国内原因。第一，重要的选举人没能为协定做背书。第三章的模型表明，对协定缺乏完全信息的立法机构可能要依赖于信息完备的国内集团的背书来决定是否批准。如果没有关键集团的背书，批准将总会失败。如果有两个集团的背书，协定总会成功。如果只有一个集团的背书，批准的通过依赖于其他因素。失去所有商业集团的支持以及保护主义集团的强烈反对，让许多议员反对ITO协定。不能达成至少有国际商业集团背书的协定是行政机构的主要障碍。批准失败的第二个原因是分治政府。共和党在20世纪40年代末赢得选举，这意味着民主党政府失去了对国会多数的控制。作为孤立主义和保护主义的共和党反对贸易自由化和ITO（Watson 1956：679—681）。缺少背书人和分治政府使得ITO在美国失败了。

布雷顿森林协定

国内偏好和制度

美国和英国之间第二组谈判涉及国际货币体系，这组谈判和贸易谈判一样也是开始于1943年，这些由英国发起的谈判也是根源于国家计划文件和早期非正式谈判。双方的偏好结构同贸易谈判的偏好结构相近。两国的中间议员都比行政机构更为强硬，但美国方面的行为体更为分裂。在英国，内阁、议会和主要利益集团都团结在英国的国际货币体系计划下，该计划由凯恩斯设计。在美国，孤立主义、保护主义的共和党再次被国会中的集团和传统银行的利益集团所支持，其立场要比民主党总统、民主党议员以及国际产业利益集团更为强硬。因此美国行政机构关于国际货币体系的计划——“怀特计划”——遭到这些反对集团的诸多批评。

英国政府作为主要的全球金融行为体和增长的债务人，知道自己需要重建稳定的货币体系。它得到了银行业的支持。英国处理战争债务的方式将对国内经济产生重要影响。政府担心20世纪30年代萧条的重演，不想因为国际经济而给国内经济造成通货紧缩压力。“即使有英联邦的支持，英国也不能在封闭中存活。它的存在——或者至少是生活水准——依赖于自己的出口产业、航运以及对外金融联系”（Mallalieu 1956：11）。因此国际合作吸引着英国领导人，这是改善国内经济、避免20世纪30年代通货紧缩和大规模失业的一种方式。

英国要成功处理沉重的战争债务就需要进行国际货币合作。维持浮动汇率体系并不是一个新的债务人想要的结果；国家的债务地位有可能促使英镑贬值，从而破坏英国对国际金融市场的主导并且输入通货膨胀。完全的固定汇率体系也不合意，因为这意味着外部均衡优先于内部增长。固定汇率提供的稳定以及各种使国内经济免于外部均衡压力的方法对英国银行的利益和政府都是更为理想的结果。

在对自身偏好这种评估的基础上，英国政府委托凯恩斯设计英国战后货币体系计划，“到（1941年）4月底，凯恩斯的（国际货币联盟）草案就已经……成了政府政策”（Van Dormael 1978：9）。在1942年初，英国政府经过战时内阁投票后，向美国提出了这份计划（Van Dormael 1978：6—10，51）。

英国政府和私人经济部门现在都是主要的国际债务人，而且政府最为关心的是确保国内繁荣。作为主要的债务人，英国希望这样一种国际环境：既能让自身保持在世界金融市场中的卓越地位，又能避免因国际市场和制度的紧缩要求而牺牲国内经济。在英国，伦敦及其金融利益在政府政策圈中一直享受特殊待遇（Blank 1978）。英国新债务人的地位也必须要同其金融业的国际领导的偏好相一致。凯恩斯计划是实现这些不太相容目标的一种方法。凯恩斯的国际清算联盟（International Clearing Union，ICU）计划就是反映了这些目标。在国际收支危机时将提供流动性放在优先地位，在这种不平衡情况下，甚至迫使债权人做出比债务人更大的政策调整。ICU实际上是扩张主义的，目的是防止战前金本位体系中常见的通货紧缩压力。凯恩斯计划反映了英国国内完全就业的想法，它包含了通货膨胀的倾向，因而遭到美国政府和银行家强烈反对（Gardner 1980：80）。

另一方面，美国是世界上最大的债权人，美国政府和金融利益集团都想要稳定的货币体系，以保持它们贷款的价值。为稳定货币而设立国际货币基金组织的怀特计划同凯恩斯提出设立ICU相似，但是前者的规模更小，前者仅100亿美元而后者为260亿美元（Van Dormael 1978：69—71；Gardner 1980：74）。与凯恩斯计划不同，怀特的战略将调整的负担放在债务人身上，要求债务人严格服从IMF以获取资金。怀特也提出建立复兴开发银行，银行通过借款来促进这两个目标。

由于国内政治的原因，美国计划的重点逐渐由债务重整转向货币稳定（Gardner 1980：75—77）。国际复兴开发银行的重要性降低，而IMF的重要性上升。尽管财政部想要改善政府对金融市场的控制，以避免20世纪30年代的萧条再现，但其他行为体反对损害私人金融行为体的政府控制的扩展。1943年初，政府的作用在计划中相应地降低了，这是共和党在1942年赢得国会选举的结果，这意味着“经济议题上的权力平衡已经转向共和党和南部民主党的保守联盟”（Gardner 1980：77；Eckes 1975：74—75）。这些集团得到美国银行家的支持，银行家不喜欢财政部的计划。美国立场的这种变化使它同英国立场的差异进一步扩大。美国行政机构甚至能抵制更为强硬的立场，主要因为国会和总统在整个过程中（1943—1945年）仍然处在民主党的控制之下，而不像贸易谈判那样。

在1943年初，正式谈判开始，以两国计划作为基础：凯恩斯设计了英国计划，财政部的怀特提出了美国计划。尽管各自独立设计计划，但是两个计划有很多共同点。但因为两国国际经济地位的差异，两个计划也非常不同（Van Dormael 1978：69—71）。这两个计划基本上存在两个主要差异。首先，就流动性而言，英国计划要更加慷慨，流动性通过ICU来提供。怀特计划在稳定资金中仅有50亿美元的流动性，而凯恩斯的ICU则提出260亿美元（Gardner 1980：87）。其次，两个方案在出现不平衡时谁应当调整的意见不同。两个计划都希望固定汇率和对汇率的最终控制，但是它们对谁应当进行国内调整——是债权人还是债务人——存在分歧。凯恩斯计划毫不意外地将调整成本加在债权人身上，而怀特计划则提出负担应当由债务人承担（Gardner 1980：90—95）。

两国的行政机构在这两个领域都因国内反对而几乎没有余地改变立场。英国工党和保守党的很多议员将美国计划看作重回金本位（金本位因两次大战之间的问题而遭到强烈反对）。他们感到英国国内政策将被这样的体系严重限制。保守党及其比弗布鲁克（Beaverbrook）派尤其坚持这种看法。其他主要的反对意见涉及稳定基金在国内政策中的作用。美国计划设想受援国要用国内政策调整以换取基金的援助。对国家内部事务的这种干预被英国所有主要行为体所反对，他们不想货币基金组织指挥政府的国内政策——多半是紧缩的政策（Gardner 1980：96）。

在美国，凯恩斯计划遇到了更强烈的反对。“如果怀特计划对英国批评者来说是金融正统主义和通货紧缩，那么凯恩斯计划对美国人来说就是鲁莽的试验和通货膨胀”（Gardner 1980：97）。同共和党亲近的孤立主义者反对这项计划。更糟的是，想重返货币正统主义的金融集团也反对这两个计划。由东部主要银行领导的银行共同体既反对怀特计划，也反对凯恩斯计划（Odell 1988：302—303；Eckes 1975：83—88；Van Dormael 1978：97—98）。这些集团呼吁重返金本位制。因为这些国内反对，美国政府能否得到国会对怀特计划的足够支持还不清楚，更别说就凯恩斯计划达成妥协了。美国财政部必须“在（计划内）纳入足够的保护措施以缓和保守的金融和政治观点的反对”（Gardner 1980：99）。

到1943年4月，美国和英国政府就两个方案进行谈判，两个方案反映各自的国际经济地位和国内政治制约。如上面所述，对国内经济的关注推动着两国对国际货币合作中的兴趣。英国意识到国际合作对成功处理自身的沉重战债是必需的，因为处理债务的方式将对国内经济产生重要影响。美国也意识到只有建立一个稳定的体系，其债权人地位才能确保。如果债权人地位同成为霸主相联，那么美国的动机可能与其作为货币领域中上升的霸权国的角色联系在一起。其他外部威胁似乎没有发挥作用，因为协定达成远在冷战开始之前。两国的行政机构都被混合的国内和国际经济目标所推动，但是各自具有源于不同金融地位的不同目标。两国的主要国际货币协定将要求立法批准，但是国际妥协可能让国内批准更成问题。

国际协定的内容

国际谈判始于1943年9月。1944年4月，双方达成了妥协，同年7月，在布雷顿森林会议上通过了国际货币协定。

国际谈判围绕三个议题。第一，解决流动性问题，达成了88亿美元基金的妥协，这比英国希望的要少，但还是略高于美国最初要提供的（Van Dormael 1978：1966；Gardner 1980：112—114）。第二，在调整议题上，英国政府推动接受更大程度的汇率波动，以确保国内政策不因支持外部均衡而受到制约。如果政府面临严重的收支平衡问题，政府希望具有变动汇率的权利。英国也要求加入“稀缺货币”（scarce currency）条款，在这种情况下，面临困难的国家可以对稀缺的债权国货币施加限制。这两种方法都试图防止外部经济的紧缩压力对国内经济产生影响。美国政府反对这两项措施，认为这些方法将刺激国内反对者，担心会破坏货币稳定目标。但是最后因为英国政府拒绝让步，他们接受了方案（Gardner 1980：115—116）。第三，提出了提供援助以向新的货币体系转变的问题。因为国会和金融部门反对，美国政府极大削减了最初为国际复兴开发银行提供的贷款（Gardner 1980：117）。世界银行变成了保守的借款组织，偿付能力变得重要。英国反对这一点，主张放松对银行的限制，赋予其更大的资助长期建设和发展的能力。

货币体系的国际谈判漫长而困难，但是要比贸易谈判快。尤其是，当美国和英国政府一达成协定后，其他国家基本接受协定的内容。将哈瓦那会议和布雷顿森林会议作比较，其结果会比较显著。但是在贸易谈判中，美国谈判代表虽确实在主要议题上让了步，但它仍能确保一些关键立场。尽管两国政府对指导货币体系的原则存在分歧，但是他们能够就重要国内利益进行妥协。美国政府也谨慎地确保在这些谈判中能够包括关键的国内行为体，并将国内偏好纳入考虑之中（Eckes 1975：83—88，115—117；Odell 1988：304）。这些因素使得货币协定的批准比在贸易案例中要容易。

与贸易谈判不同，货币协定更代表了两国间的妥协。英国在一些内容上占优，但在其他议题上，美国能够确保结果更符合自己的偏好。然而，尽管美国处于经济霸权和债权国地位，但英国仍然可以抵制美国很多要求改变英国立场的压力。英国的影响可能源于英国行为体更为一致的立场，以及他们坚定地拒绝让国际平衡主导国内政策的态度。相比之下，美国政府的立场因为更接近复原点而得到加强；也就是，在没有货币协定条件下，国际经济只能维持有限的流动性、浮动汇率体系，并且在出现汇率冲击时无法筹款。这个体系对具有强劲经济实力、作为债权国的美国要比作为弱势的债务国的英国损害更小。

成功合作与国内批准

在1944年初，英国和美国达成妥协之后，两国随即就此开始了批准辩论。英国对协定的反应主要是负面的。工党领导的左翼反对任何看起来同金本位相似的协定。他们期待一个将国内经济优先性放在首位的货币体系。更为破坏性的是保守党右翼和金融利益集团的反对（Van Dormael 1978：127—134；Gardner 1980：112—113）。偏好帝国特惠的金融集团和保守派都反对协定。他们认为协定让美国掌握了更多的控制。“对右翼而言……这些计划（布雷顿森林和ITO）被认为是对国内产业和帝国经济安排的威胁；对左翼而言，这是对完全就业和福利国家的威胁”（Gardner 1980：228—229）。

1944年春，这种反对导致了英国下院的激烈辩论（Gardner 1980：124）。凯恩斯和政府为计划辩护，但是议会要求在批准之前的进一步澄清以及采取一些其他措施（Gardner 1980：143—144）。在1945年批准争论变得更加激烈。当时，布雷顿森林安排同美国贷款联系在一起。美国政府要求英国通过国际货币和贸易协定换取贷款。英国痛恨这种压力（Van Dormael 1978：270—275；Gardner 1980：229）。尽管工党在下院具有多数，但上院处于保守党的控制之下，他们能够推迟对协定的投票（Gardner 1980：225—226）。因为下院具有严格的党纪，议会在1945年12月经过激烈斗争通过了协定。正如一位分析者指出，“布雷顿森林之所以被议会批准是因为政府控制了多数，是因为维持了党纪”（Van Dormael 1978：281）。上院在经过一些延迟后最终也通过了协定，主要因为不批准协定就没有美国贷款。

在美国，从1943年到1945年，民主党同时控制了国会和总统职位，这使得批准过程比贸易更为容易。1945年1月，罗斯福总统将协定递交国会批准。对协定的反对来自两个不同集团——“中西部孤立主义者和东部银行家的奇怪联盟”（Gardner 1980：129）。为确保英国通过而做的妥协在美国也产生了些问题。稀缺货币条款和汇率变动条款让很多人质疑协定所能提供的稳定程度和对债务人的处罚（Gardner 1980：129—131）。而且，反对者强调英国将永远不会实现货币兑换的计划。约翰·威廉姆斯（John Williams）的“关键货币”提案是美国布雷顿森林协定的主要替代方案，关注的就是这个问题。但是它被美国财政部否决了。

面对这些反对，美国政府通过旁支付将法案推销给犹疑的国会。为了得到支持，政府向国会和重要金融利益集团做出了一系列保证。美国政府在事后也强迫对条约作出一些修正，都是用来补充美国对贷款的控制（Van Dormael 1978：256；Block 1977：50—58；Gardner 1980：134）。美国银行协会（The American Bankers Association，ABA）极力游说改变协定。他们成功地迫使行政机构改正了协定：限制IMF的操作空间，组建由银行家参与的顾问委员会，明确美国在货币基金组织和世界银行的地位（Odell 1988：305；New York Herald Tribune，June 11，1945；Journal of Commerce，May 2，1945；Block 1977：50—55）。换句话而言，ABA迫使协定修正的能力平息了对它的反对。而且，行政机构向国会做出了一系列的保证以缓解国会和银行家的担心（Gardner 1980：133—140）。行政机构感到自己需要银行共同体的支持来实现协定的批准。这些旁支付分化了对协定的反对。因为很多产业和金融集团为协定做背书，共和党最终也赞同协定（Gardner 1980：142）。在1945年6月和7月，众议院和参议院以绝大多数通过了布雷顿森林协定（Van Dormael 1978：262—264；Gardner 1980：142—143）。

结论

结论部分提出两个问题。第一，本书阐释的双层博弈在哪些方面能够促进我们对案例的理解？第二，它能否解释为什么国际贸易组织失败而布雷顿森林协定获得通过？

两个国际协定的内容都深受国内压力影响，这与模型所预估的一致。在贸易案例中，因为立法机构的反对，没有哪个政府能超出其发起谈判时的立场。英国议会投票拒绝接受终止帝国特惠制，美国国会则拒绝授权整体的关税削减。这些态度反映了国内利益集团的立场。两国政府都试图逐步解决这些制约。但英国政府最无能为力，其议会多数依赖于帝国特惠制。另一方面，美国政府在哈瓦那谈判的协定缺乏国际商业集团和共和党的支持。当共和党掌控国会时，对国内偏好的忽视是致命的。

在货币谈判中，美国在提供国际货币基金组织和世界银行的资源数目上受制于国会，它因为国内金融利益而被迫采取更为保守的金融立场。作为战后最大的国际债权国，美国银行及其政治盟友要求一个正统的货币体系；他们讨厌凯恩斯计划和怀特计划的某些部分。英国的左翼和右翼都反对重返“正统”（比如固定汇率），这迫使英国政府寻求美国的重要让步，包括稀缺货币条款；没有让步，英国政府不能获得通过协定所需的多数。谈判中，政治领导人严重受制于国内政治与对所达成协定的批准可能的担心。双方都修正立场以纳入国内反对意见，最终协定反映了这些内部压力。

两个案例最大的不同是美国和英国批准了布雷顿森林协定，而没能通过ITO。在两个案例中，国内批准是主要的议题。政府必须总要将国内考虑记在心中来展开谈判。在贸易例子中，政府没能充分预期各自立法机构和利益集团的反应。是什么因素导致贸易案例的不同？第一，国内偏好结构造成了这种不同的结果。在货币案例中，1945年当民主党控制国会多数时，美国批准协定。20世纪40年代末贸易辩论时，政府并没有分治。当共和党掌握多数后，ITO就没有机会获得批准。正如模型所预示，分治政府是阻碍国际协定达成的主要问题。

另一个因素涉及利益集团的作用和他们对立法机构立场的影响。第三章的模型表明，如果一个协定没能得到任何一个信息完备集团通过向立法机构提供信息的背书，该协定总是不能被批准。如果它得到一个集团的背书，它可能被批准。如果两个集团背书，协定一定被批准。就ITO而言，美国政府没能谈判达成至少获得一个产业集团支持的协定内容。实际上，国内导向的产业和国际导向的集团都没有为协定做背书。但是，布雷顿森林协定则得到了金融集团的背书。利益集团，作为信息提供者的角色，对批准以及国际协定内容都发挥了主要影响。

运用旁支付和对金融利益偏好的预期，罗斯福政府能够确保美国金融利益集团对布雷顿森林协定的背书。另一方面，杜鲁门政府则失掉了国际企业对贸易协定的背书，这是关键性的损失。正如许多分析家所同意的，“那些代表了各产业的组织特别支持自由贸易和对外贸易扩张，但强烈反对宪章，这对政府使（ITO）宪章获得批准的工作是灾难性的”（Kock 1969：59）。加德纳也认为，“如果美国商业共同体的关键成员不放弃ITO，则ITO仍可能通过，因为正是商业集团的合作使得布雷顿森林协定和对英贷款协定的通过成为可能”（Gardner 1980：375）。在哈瓦那为确保其他国家同意而做出的妥协极大地改变了ITO方案，使得国际导向的美国企业对ITO失去了兴趣。这些集团（和保护主义者）的反对影响了国会，破坏了参议院对条约的支持。因为国际导向的企业总是民主党政府的关键支持集团，该集团的反对也严重地影响了行政机构。甚至在民主党控制国会的时候，杜鲁门是否会冒疏远选举联盟成员的风险而推动协定仍然是个问题。没有国际导向的企业做背书，ITO处于困境之中；加上分治政府因素，ITO获批的希望更为渺茫。

总之，双层博弈关注的变量有助于解释这两个案例。两个议题领域的相似之处导致了合作的发起。合作对双方政府的经济和政治利益都是明显的。在这两个领域中分别维持单边保护政策和浮动汇率所获得的国内收益都超过了这些政策所导致的负外部性；合作能帮助降低这些外部性。在RTAA之后，美国政府意识到出口的经济重要性和单边贸易政策的困难——无论它是保护主义的还是自由主义的。英国政府理解自身在国际金融市场中的脆弱性及其金融集团对稳定货币体系的偏好。但是英国不能同意为了国际平衡而放弃国内货币自主性。最后，分治政府的存在和重要利益集团没有对贸易协定的背书都使贸易协定案例区别于货币协定案例。总的来看，国内政治变量有助于解释国际协定的内容，也有助于解释在一个案例中批准成为可能，而在另一个案例中不可能的因素。

注释

1．在20世纪50年代之后，GATT变得更像布雷顿森林协定，包括了一系列行动的规则和规范。矛盾的是，GATT体系延续至今，而布雷顿森林体系的固定汇率要素已经不见。而且，最近GATT的乌拉圭回合同意一个更多责任与更正式的世界贸易组织，更像ITO。

第六章　英美石油协定和国际民用航空协定，1943—1947

美国和英国之间就管理世界石油市场和国际民航体系的谈判对重建第二次世界大战后的新体系发挥了重要作用。这些谈判主要在1943年至1947年间进行。谈判结果为战后这些产业确立了惯例和规范。制定于20世纪40年代中期的《国际民用航空协定》（也称芝加哥公约，Chicago Convention）和百慕大原则（Bermuda Principles）今天仍然管理着国际民用航空，当时制定的指导世界石油市场的安排直到20世纪70年代初再次开始运作。

这两个谈判值得比较，因为一个失败而另一个成功。英美石油协定在40年代末失败了，这是美国“无意识背叛”（involuntary defection）的结果。该协定从未得到美国国会批准，结果就是主要的国际石油企业组织了自己的控制石油的体系。相比之下，民用航空的谈判为战后体系确定了主要内容。1944年的第一次谈判达成了芝加哥公约，为国际民航体系奠定了基本框架。但是这次会议没能解决有关体系的许多具体问题。后来在1946年美国和英国在百慕大的双边谈判上才解决了很多这些议题，并成了此后双边安排的样本。

本章提出这样的问题：为什么这两个谈判具有如此不同的结果？为什么同样的国家在相同的时间点上不能在石油议题上达成协定，而能够在航空议题上达成协定？合作能力的不同通常归因于主导的国际条件的不同。但是这两组谈判的国际环境是相同的。它们几乎同时发生，涉及相同的国家，并且通常是相同的决策者，受到同样全球均势变化的影响。这两个案例中，美国正在取代英国霸权，占据着支配地位。因此美国“霸权”似乎并不是解释它设计同别国合作协定能力的关键变量。截然不同的结果甚至更为困惑，因为两国在航空领域间的冲突要比石油领域的冲突更大。这两个案例中，主要议题围绕着对每个产业的国际管制的程度。英国和美国对这个问题的回答的相近程度，在石油领域要大于航空领域，但是石油领域的合作更困难。

对这个问题的解释在于国内政治。两国的国内政治都极大地影响了政府谈判国际协定的能力以及成功获得批准的能力。两个国内因素发挥了关键作用：重要国内集团的背书以及批准过程的变化。

英美石油协定

国内偏好和制度

通过双边政府间的协定来控制世界石油市场的想法最初由英国政府在1943年提出。大西洋两岸的主要行为体对这样的合作具有相似偏好。英国和美国政府以及两国的国际石油公司都希望能够制定管制国际石油价格和供给的协定。只是在美国存在强烈的反对力量。美国国内石油生产商反对这个想法，并得到其在国会中代表的支持。在这段时期，两国都是单一政府，但是英国行为体的偏好比美国要更为一致。

英国提案部分是对美国政策的间接反应。在1943年，罗斯福总统支持石油资源公司（Petroleum Resources Corporation，PRC）计划，它将成为国家控制的石油公司，以促进对外国，主要是中东油田的“有序”开采。PRC效仿英国的国有石油公司英国—伊朗石油公司（Anglo-Iranian Oil Company，AIOC），通过并购一些美国企业从而与中东石油具有直接利益。这种单边国内政策选择创造了英美石油谈判的初始条件。像贸易政策的RTAA一样，PRC预示着行政机构政策偏好的变化，使得国际谈判成为可能。

国际谈判之前的国内政策方案在两个方面是重要的。第一，它激起了英国对双边合作协定的兴趣，这是降低PRC作用的一种方式，因为PRC被英国看作是对其中东地位的打击。实际上，PRC的创立者、内政部长哈罗德·伊克斯（Harold Ickes）甚至曾称，“PRC计划的真正目的就是与英国进行谈判”（Anderson 1981：102）。第二，美国国内石油产业和拒绝卷入涉及政府计划的协定的国际企业强烈反对该政策，包括双边合作。那些置身事外的国际企业开始寻求其他方法，考虑如何应对中东石油问题。

PRC计划的结果就是国际石油企业和两国政府都意识到它们对双边政府间安排的偏好是趋于一致的。四个集团——英国和美国的石油“大亨”以及双方政府——对某种形式的卡特尔具有共同利益，以便管制供给并“有序”促进中东石油在世界的市场化。管理中东石油生产吸引着双方，因为美国政府担心未来的石油短缺，英国则担心石油过剩。除此之外，它们的利益是相分歧的。美国希望改变现存在英国霸权期间英国制定的“产权规则”，而英国则希望制衡美国影响力的上升，维持自身在中东的地位。AIOC是处于英国政府一边的，而美国石油公司只有在获得反垄断豁免和提高自身在中东地位的条件下，才会设想与政府合作。

石油产业主要行为体的偏好和两国政府的偏好都是重要的。美国石油产业分成两个集团。一个集团是由五个大的国际企业（大亨）组成，它们在第一次世界大战后发展了广泛的海外生意（Anderson 1981：14）。另一个集团是国内生产者（独立厂商），它们规模小、数量众多，政治影响大。同大企业不同，这些独立厂商是从国内生产中获利，没有政府的帮助就不能控制石油生产和价格。在20世纪30年代当更多国内石油勘测出来后，独立厂商因担心石油过剩而依赖于得克萨斯铁路委员会（Texas Railroad Commission）来管制石油生产，以便维持国内高价（Sampson 1975：89—90）。

国内企业的偏好同国际大企业的偏好截然相反。前者反对便宜的外国石油的大量进口，因为这将使油价下降，使国内厂商破产。独立厂商及其在国会的代表担心国际管制将打乱自己的国内管制计划。而国际大企业则通过国际层次的管制，可取得设定美国石油价格的权力。根据第三章的模型界定，国内独立厂商及其在国会的支持者是强硬派。另一方面，国际企业从外国石油的低成本生产中获得巨额利润，尽管不想破坏高油价，但它们领导了使用外国石油而“储存”本国石油的运动（Blair 1976：156—165；Anderson 1981：10—13）。这两个集团的偏好混杂在一起，为保持高油价进行合作是必须的，但是对谁的石油——外国的还是国内的——应当销售多少的争论一直存在。

在第二次世界大战中，罗斯福政府意识到石油是重要的战略资源；对原油的控制成了“国家生存的工具”（Miller 1980：62）。而且，对掌握外国原油——尤其是中东的大量资源的兴趣高涨起来。尽管美国生产也急剧增长，但是对原油短缺的担心成了多数政策制定者头脑中的首要事情。因此，促进外国原油生产，尤其是中东原油生产，就成了20世纪40年代初期美国政策制定者的核心目标。国务院、内政部、参谋长联席会议以及战时石油局（Petroleum Administration for War）都认为需要开发中东石油，“储存”美国的国内石油（Miller 1980：63—64；Painter 1986：47）。这些目标同原油大亨的利益相似，同小的独立石油企业的利益相冲突。但是对于政府而言，关键的问题是如何能最好地实现这些目标，方法的选择有可能与国际石油企业的利益发生冲突。

美国政府设想了三种方法来确保“有序”开发中东石油市场：政府直接控制产业、国际合作，以及私人全球卡特尔。第一种是政府直接参与石油产业，得到参谋长联席会议、内政部长和战时石油局哈罗德·伊克斯的支持。这是模仿英国政府的方式，英国政府在英国—伊朗石油公司中掌握多数地位。伊克斯和海军认为美国政府应当通过直接控制所有权来保护自己的海外石油利益，应当具有“选择性的工具”来实现目标。他们相信通过政府所有的企业，英国将不能限制或者迫使美国在中东的石油上让步。因此伊克斯在1943年提出了政府出资的PRC计划（Miller 1980：73—78，96；Anderson 1981：50—55，80—82；Painter 1986：52—59）。

像PRC这种国家运营石油公司的想法遭到普遍的反对。尽管伊克斯能够得到罗斯福总统的支持，但是他也遇到来自国内独立石油生产者、一些大石油企业、国会、英国政府和AIOC，以及国务院的反对。国内独立石油厂商感到最坏的情况就是PRC受政府干预。他们不仅不希望联邦干预，因为这可能挑战他们的管制体系——也就是得克萨斯铁路委员会和国家设定石油价格的其他努力，而且他们认为干预有利于石油大亨。在他们看来，PRC将用便宜的进口石油充斥市场，这些石油由美国政府生产或补贴。增加便宜的中东石油生产进行储备不符合他们的金融利益（Miller 1980：97—98）。很多议员——包括民主党的部分集团——也反对PRC。一些议员只是一般性反对政府干预，其他议员则反对任何扩大行政机构特权的努力（反新政），还有一些议员是回应国内石油厂商关于PRC将损害国家利益的抱怨。对此，国会设立了委员会来调查PRC。因此即使国会和总统都由同一政党控制，但是两个机构间偏好的不同已经为行政机构设置了难题。

最后，大厂商也不喜欢PRC，而偏好双边国际合作。不能直接从PRC中获益的企业——新泽西标准石油公司（SONJ）和纽约标准—韦可姆石油公司（Socony-Vacuum）——也反对PRC，认为它给加州标准石油公司（SOCAL）和得克萨斯公司（Texaco）不公平的优惠，它们同国内独立厂商站在一起。但是加州标准石油公司和得克萨斯公司不想它在沙特阿拉伯的利益被美国政府获得，它们与伊克斯就协定展开了长期艰苦的谈判，从而使得PRC的反对者有时间来动员。因此，当加州标准石油公司和得克萨斯公司不情愿地同意将股权出售给PRC时，伊克斯面对如此强大的反对而不得不结束谈判（Anderson 1981：63—63）。这样1943年末PRC计划失败，PRC是政府通过联邦直接干预实现自身目标的优先选项。

另外两种选择——同英国进行政府间合作和由英美国际企业经营私人卡特尔——仍有待研究。这两种选择之间，大企业偏好政府间协定，但只是在两个条件下：允许美国企业间的合作，以及结束英国对国际石油市场的主导。如果没有这两个条件，他们就偏好私人卡特尔。因此对解决国内石油政策问题的探求导致了国际谈判；合作成了实现国内政治目标的方式。

罗斯福政府偏好双边的政府间协定而不是私人卡特尔。但是罗斯福政府在多大程度上与国际企业一样期待改变英国对中东的限制和特权仍然不清楚。美国政府的哲学是反对对美国企业的海外歧视以及推动“门户开放”，这意味着这个目标可能一直是政府最初立场的一部分。但是，这个目标是美国石油大亨立场的核心，当政府不能将这个目标纳入协定，大亨们就失去了兴趣。总之，石油公司的观点在整个谈判中被忽视（Anderson 1981：77）。这具有严重后果，因为协定的内容不能满足这些强大国内行为体的主要关切。独立厂商和国际大企业都不愿意支持协定，这使得国会也不愿批准协定。

英国的偏好结构不如美国的偏好结构分歧大。英国有两个石油公司，一个是巨大的英荷壳牌石油国际公司，一半属荷兰；另一个是AIOC，由英国政府创立（Sampson 1975：65—67，74）。这两个公司都想控制国际石油供给，以保证高价和阻止其他企业尤其是美国企业进入国际油田。像美国的大企业一样，这两个企业也依赖于政府的支持。但是英国政府和这两个企业具有更紧密的关系，尤其是AIOC，政府掌握了51%的股份（Sampson 1975：67）。政府将企业看作是促进掌握石油供给安全这一国家利益的一种方式，因为当时英国没有国内储备。因此，与美国石油产业不同，英国石油产业是世界范围的，内部统一成一个长期运行的卡特尔，并且同政府有紧密关系。

英国政府长期关注石油和中东局势。即使在第一次世界大战之前，政府已经开始推动中东的石油供给安全（Sampson 1975：52，61—67）。英国建立了AIOC——它选择的工具——来保障在伊朗的垄断利益，它也帮助AIOC和壳牌发展其他地区的生产，比如伊拉克和科威特。英国政府和企业将美国视为威胁，希望确保美国人尊重英国在中东的石油利益。但是英国也意识到全球均势正在变动，美国逐渐变得强大，而英国不得不做出让步。

因此到1943年，英国政府开始偏向于制定一个管理世界石油生产的合作性解决方案。政府和企业都希望由一个双边委员会来控制石油，因为这将有助于防止过度开采并制衡美国企业增加的影响力。由于美国石油公司因反垄断的原因不能作为一个集团参与谈判，因此英国企业意识到政府间协定更符合它们的目标。更为重要的是，英国政府和企业不希望美国政府采取单边行动，比如PRC计划。让美国继续单边控制石油政策，会让英国政府付出很高的代价，而政府放弃单边控制的成本则很低。

但是英国担心美国利用国际谈判夺取英国在中东的地位。PRC的建立使英国确信“美国的意图是竞争性的和敌对的”（Anderson 1981：85）。尽管英国公司和政府为了避免价格战而期待双边合作来管制石油价格和供给，但它仍然想防止对现存的有利自己的中东石油特权做任何变化。因此，英国拒绝谈判，除非美国确保英国在中东的地位得到尊重。但是如果这样做，美国政府就削弱了美国主要企业对协定的兴趣。所以，尽管这一行动将英国带到谈判桌前，但是破坏了美国大企业对协定的支持。

有意思的是，英国发起了双边谈判，而作为霸权的美国则落在后面。而且刺激英国的“威胁”只有美国；没有同寻求合作的两国相匹敌的其他第三方。对国内政治目标的追求刺激双方行政机构开始谈判。在美国开始单边尝试PRC计划之后，英国意识到美国会对英国及其产业造成负外部性。独立的全球石油战略的国内收益不再能超过这些负外部性。英国更倾向于通过合作制衡美国。两国政府和各国国际企业之间认可的政策是应当“管制”中东石油的价格和供给，除此之外，各方政策的诸多不谐非常明显。可能这种内部的分歧和两国间的分歧一样大，尤其是在美国。国内层次的妥协对可行的国际合作是极为迫切的。

国际协定的内容

国际谈判不到一年就结束了。如上面所表明的那样，除了美国国内独立厂商外，双方都偏爱通过双边委员会来管理中东石油市场以及世界石油市场。双方政府立场的重合确保了国际谈判的快速和成功。

从1944年4月到5月第一轮谈判相当顺利。美国提出了创立联合石油委员会来管制世界石油的开采、供给以及获取。英国政府成功地说服美国接受顾问委员会而不是管制委员会，也让美国同意不破坏现存的特权，尽管也做出同意石油开采不再受政府的限制。英国阻止美国提及中东，这样协定似乎是指全球石油生产。简短而言，英国并没有做出特别承诺，让步较少，只是同意关于管制石油开发的双边委员会的一系列模糊原则（Miller 1980：102—104；Stoff 1980：155—156）。

英国确实做了一个让步。英国曾想加入一个条款，即当出现收支困难时，英国可以将石油出口到用英镑支付的国家而不是用美元支付的国家。美国拒绝这一条款，将之看作是歧视性政策。美国谈判小组说服英国放弃这个计划，强调美国大的石油厂商将反对任何这样的条款，如果包括这样的限制，整个协定都会被否决（Anderson 1981：90—91；Stoff 1980：165—166）。由于美国的反对，英国放弃了这项条款，但是总的来看，英国在最初谈判中还是占据主导地位。

1944年5月的最初谈判达成了“理解备忘录”。尽管美国和英国政府对备忘录做出友善回应，但是各自内部的反对也在增加。备忘录在英国内阁内产生纷争。掌玺大臣比弗布鲁克是最强烈的反对者，完全反对备忘录，尤其是因为它没有包括“英镑石油”的收支平衡这一例外条款（Anderson 1981：92）。在美国出现两个问题。首先，国际石油公司对协定的支持取决于是否加入取消反垄断条款。只有当大企业能够确保自身不受政府设计的防止垄断法律的约束，两国组成的石油卡特尔的运作才会得到大企业的合作（Anderson 1981：91）。但是能否免于反垄断仍是不确定的，因为它涉及改变现存法律，这得依赖司法部和国会。第二，独立厂商将协定看作是联邦政府试图对行业加强干预；他们用反对PRC的同样理由反对协定（Painter 1986：62；Anderson 1981：96—99）。更糟的是，他们担心联合委员会可能会取代各种国家委员会来管理国内供给——比如得克萨斯铁路委员会。出于这些原因，独立厂商在石油协定上是强硬派，拒绝为协定作背书，并呼吁其国会代表否决协定。

尽管两国国内反对在增长，但谈判仍在1944年7月底恢复，并继续平稳进行。英国提出三点反对意见，在美国的坚持下，英国放弃了其中的两个。但是最后一个是“英镑石油”的老问题。在美国谈判代表抵制这个条款之后，英国也放弃了这个问题，但是加入了一些他们对这个问题立场的文字。1944年8月8日，两国签署了协定（Anderson 1981：93—94）。

国际谈判迅速结束。在会议之前，谈判代表全部同意一个基本目标：建立管制中东石油的双边委员会。但是没有提到改变英国对中东油田的控制，这造成了重要问题，因为这是美国大企业的主要要求。在这个阶段，美国石油公司的观点基本没被考虑。达成没有大企业支持的协定是存在问题的，正如本书论点所预期的那样。没有至少一个大企业的背书，协定将不会在国会通过。

协定更关注于英国政府所偏好的条款。像在贸易和货币案例一样，两个因素有助于解释这一点。第一，英国内部更为一致；他们不改变自己对中东石油控制的偏好是强烈的。第二，英国政府的偏好更接近复原点，也就是在没有双边协定的条件下，石油市场将被包括两个英国公司的卡特尔所控制。这使得英国能够维持对中东石油的控制，并避免同美国的价格战。在这些偏好条件下，不能达成协定，英国的损失比美国要少。美国崛起的权力让英国政府和石油企业担心，但是在这些谈判中，它所发挥的作用要低于预期。

失败的合作与国内批准

英美石油协定从未得到美国国会的批准。国内反对扼杀了协定。协定谈判不超过7个月，但是在国会的辩论超过1年，最后被撤回而没有结果。协定的命运也同创建PRC的努力失败相联系。这种单边提议造成了美国反对任何政府干预石油工业的形式。国际合作同国内政治紧密联系。最终证明，国内批准过程要比国际谈判还困难。

英美石油协定在美国遭到了激烈而直接的反对。甚至最初的支持者也变得不热心，并最终反对协定。国内独立厂商痛恨政府干预主义，像反对PRC一样拒绝协定。他们感到两国协定将挑战地方和州政府对石油的控制。国内独立厂商认为协定会有利于大厂商，因为它会让廉价的外国石油充斥美国市场，从而损害自身利益（Anderson 1981：96—99，104；Stoff 1980：181）。独立厂商成功地抵制了PRC，现在他们呼吁拒绝协定，并运用国会来实现这一目标。他们握着一张王牌：参议院外交关系委员会的主席就是来自最大的石油生产州——得克萨斯。作为这个关键委员会的主席，民主党的汤姆·康纳利（Tom Connally）为独立厂商而战。

其他国内集团也拒绝协定。在行政机构内部，反对也在增长。司法部认为按照大企业的要求加入反垄断条款过于宽泛，只愿加入较窄的例外条款。这样大企业也不能例外于反垄断法，而这是大企业用来交换对两国协定支持的条件。在这点上，协定失去了唯一的美国国内支持者——大企业。尽管大厂商不再热心于该协定，因为它并未终结英国对中东石油生产的限制，但是他们还是支持协定，作为建立政府认可的卡特尔的方法——他们的次优选择。一旦无法免于反垄断，他们就失去了为协定而同国内独立厂商争斗的兴趣（Anderson 1981：105）。只有行政机构向大企业提供广泛的反垄断豁免，它们才会为协定在国会奋战。像ITO案例一样，失去国际企业的背书对协定是致命的，因为现在石油产业的双方都拒绝背书。

协定也在很大程度上依赖批准过程。如果协定被看作是行政协定，独立厂商和国会在批准中的发言权就比较小。如果它是一个条约，国际合作的反对者就会通过在国会的影响而具有更大否决力量。最初国务院计划将协定作为行政协定提交，并且在整个谈判过程中也是如此设想的。但是1944年8月末，协定签署之后，康纳利和参议院对外关系委员会迫使总统和国务院将协定的分类变为条约，从而需要参议院三分之二的意见和同意（Anderson 1981：93；103）。因为对协定的反对主要在国会，因此批准程序的这种变化将是给协定的死亡之吻。批准程序的变化扩大了独立厂商的否决权。

尽管同英国达成了协定，但是其内容对美国国内关键行为体而言是不可接受的。在受到参议院冷淡对待之后，国务院在1945年1月撤回条约进行修改。在同参议员和石油产业协商后，伊克斯修改了协定。但是当再次准备提交批准时，条件已经改变，罗斯福的去世，伊克斯和赫尔的离职，这些都进一步降低了对协定的支持。然而，在大企业建立私人卡特尔之前，双边合作性协定的想法仍然存在了2年半的时间（Stoff 1980：185—194）。因为协定的失败，第三种选择即私人产业运转的卡特尔（“七姐妹”，Seven Sisters）出现了，以解决美国战后管理世界石油市场的问题（Yergin 1991）。

缺少利益集团的背书以及批准程序的变化被证明是合作失败的关键。行政机构没能通过旁支付集中国内支持，从而导致协定无法被批准。整个美国石油产业的反对意味着没有关键集团的背书，因此国会也倾向于拒绝协定。事后批准过程的变化也具有破坏性影响，因为它改变了中间投票人。英美石油协定尽管有成功的国际谈判过程，但事实证明国内政治博弈才是关键的。

民用航空案例

国内偏好和制度

在第二次世界大战之前，国际民用航空交通是缺乏组织化的新兴产业。领空主权是核心规范，也就是每个国家控制谁能进入自己的领空和拥有着陆权，国家可以自由谈判取消这些特权（Jonsson 1987：26—31）。这导致了国家间协定的疯狂和混乱。同海洋商业中占主导的“航海自由”相比，在国际航空商业中，对空间交通的限制是主要规范。在第二次世界大战期间，许多国家就认识到组织更好的世界航空体系的必要性。在1943年，英国在其殖民地的支持下，呼吁展开国际谈判来创建一个监督民用航空和管理产业的组织（Dobson 1991：138）。它的两个核心议题同石油案例一样：产业应当如何在国际上被组织（有多少管制），政府应当发挥什么样的作用（私人还是政府管制）。

同样，美国的偏好要比英国的偏好更为分散。尽管在这段时期国会也是被总统的党派所控制，但是产业内部存在分歧，并且反映在国会中。美国民用航空产业分成两个集团，同石油产业相似。一方面是泛美航空（Pan American Airways，PAA），在第二次世界大战之前这是美国唯一的有国际航线的公司。在美国政府的刺激下，PAA到20世纪40年代初垄断了拉丁美洲和亚洲的国际航线，成为美国政府的“选择工具”（Thayer 1965：33—34；Smith 1950：4—36，69）。但是当泛美航空尝试开展跨大西洋的航线时，遇到了麻烦。因为欧洲国家都有自己的航空公司，泛美航空不再能够谈判达成进入这些市场的单边协定了。欧洲航空公司也想要进入美国领空和机场，而这只能由美国政府来批准。因此泛美航空必须依赖美国政府来谈判大西洋航线。这就提出了下列议题：政府是否愿意让泛美航空继续作为“被选择的工具”实行垄断控制，或政府是否将鼓励国际空运的竞争。

美国航空产业的第二个集团是由其他18家航空公司组成的。在第二次世界大战之前，这些企业并不在海外运营，但是其中一些有望开展海外航线，因为国际市场看起来更有利可图。这些企业反对泛美航空企图维持垄断，它们呼吁政府允许世界航线的竞争。其中17家航空公司组成了一个政治联盟——美国航空政策航空公司委员会（The Airlines Committee for U．S．Air Policy），以此来影响美国政策并制衡泛美航空（Smith 1950：207—210）。这个集团偏好有管制的竞争，这使其同行政机构一道反对泛美航空及其国会联盟。

到1940年行政机构改变了立场。尽管最初加强泛美航空是政府“选择的工具”，但罗斯福政府后来将竞争作为偏好的政策。为了同泛美辩论，“行政机构开始同国内航空公司组成新的联盟，以打破泛美航空在国际航线上的垄断，尽管这一行动被战争所延缓”（Thayer 1965：37）。在第二次世界大战期间，行政机构利用战时政策工具来打破泛美航空的垄断，将飞往美国军事基地的海外航线提供给国内其他航空公司（Smith 1950：269—277）。泛美航空同国会具有紧密联系，它运用国会来抵制这一行动。泛美航空游说单个国际航空公司，并让参议院商业委员会提出了《麦卡伦法案》（McCarran bill），迫使行政机构执行这一计划。

因为国内航空公司和行政机构强烈反对这项法案，它没能成为法律，泛美航空的垄断被打破（Thayer 1965：68—72）。结果促进了美国航空公司在国际航线上的竞争，但是也让美国对这些航线的管制陷入混乱。到战争中期，美国航空业和政府都意识到制定有关航空权的国际协定的必要性，开始考虑战后体系的计划。

美国政府的国际谈判立场的发展部分来自于与泛美航空及其国会联盟的国内斗争。尽管罗斯福政府意识到组织世界航线的国际协定的需要，但是它仍然偏好竞争性航空思路。美国政府寻求将门户开放政策扩展到航空领域。因为美国飞机主导世界航空，门户开放政策能够确保美国公司保持主导。美国政府反对针对美国航空企业的歧视，并想帮助这些企业进入全球。

因此美国政府主张“五大自由”：（1）有不降落而飞越别国的权利自由；（2）为加油或者修理但不上下乘客的着陆权利自由；（3）从本国运载乘客到别国的权利自由；（4）从外国向本国货运的权利自由；（5）从一国向另一国运输乘客的自由。如果不采纳这些“自由”，美国航空业将处于不利地位。“五项自由成了美国民用航空政策的一部分，因为相信不受限制的货运是美国利用其特殊航空资产优势，以建立真正世界性服务的唯一方法”（Smith 1950：117）。

因此美国政府面对的核心议题——同石油案例相类似——就是民用航空在国际上如何被组织，以及政府在其中应该发挥什么作用。行政机构反对政府支持的垄断，而是强调竞争，这种立场确保政府可获得国内航空企业联盟的支持。在国际空间飞行管制问题上，行政机构反对对航线、价格或者飞行频率的任何管制，推动建立在五项自由基础上的“领空开放”思路。国内航空公司支持五项自由的想法，但是希望附加价格管制。另一方面，泛美航空想要排他的外国空间进入权和能继续自己垄断运行的国际管制。泛美航空偏好政府支持的垄断，它的国会支持者也是如此。

另一个相关议题涉及谁应当进行管制。是通过政府间协定还是产业基础的卡特尔来执行管制？行政机构倾向于前者，而国内航空企业和泛美航空偏爱后者。美国的所有主要行为体都支持“五项自由”基础上的国际空间开放，但是它们在国际管制程度和航空运行竞争程度上存在分歧（Smith 1950：129—148）。对组织民航产业的国内解决方案的探索导致了国际谈判。

英国政府及其民航产业的偏好很大程度上是重合的。在第二次世界大战后，英国航空运输业很弱小。尽管在20世纪40年代之前英国是航空运输的领导，但在第二次世界大战期间英国同意仅生产喷气战斗机，而让美国生产航空运输机（Smith 1950：70—71；Thayer 1965：75—76）。因此当战争结束后，英国面临的是在运输发展上具有优势并且全球性航空公司已经运行的美国航空产业。实际上到1943年，美国控制了世界航空运输的72%，而英国只占12%（Smith 1950：109）。英国的航空产业由一家政府所有的公司组成——英国海外航空公司（BOAC），该公司是1939年在运行不良的帝国航空公司的基础上建立起来的。像石油领域的AIOC一样，BOAC也是政府“选择的工具”，也类似20世纪30年代泛美航空对美国的作用。它是“英国争取战后航空商业份额的武器”（Smith 1950：101，107）。

英国国际航空的发展对英国外交政策和经济目标是必要的。国际航空联系能够帮助控制英国遥远的殖民地，并且更为广泛地施加海外影响（Thornton 1969：21—22）。维持航空产业也会促进英国贸易，有助于国际收支平衡。出于这些原因以及来自国内飞机和部件制造商的压力，英国政府决定通过国内补贴来推动航空发展。但是为了创立富有活力的国内产业，英国需要产业的全球管制，从而控制美国竞争。为了执行自己的国内政策，英国政府提议国际管制计划——有些类似美国针对国际市场的民航局（Civil Aeronautics Board，CAB）（Smith 1950：110；Thayer 1965：75—76；O'Connor 1971：27—29；Little 1949：31—33；Dobson 1991：136—138）。BOAC作为主要获益人，支持这一想法。

战后，因为自身竞争地位被削弱，英国政府和BOAC感到只有在管制体系中，它们的产业才能经受住美国垄断世界市场的考验。英国的目标就是建立国际管制组织来监督价格和航线，这可以控制美国人。因此英国反对美国的“五项自由”计划。英国尤其反对第五项自由，将之看作美国用来“夺取所有运输”的一种手段（Smith 1950：117）。英国政府和BOAC想要发展自己的国际航空产业，但是它们意识到只能在同美国的合作下才能实现。作为世界两大航空运输的主要对手，美国和英国必须合作，要不然第三国会操控这两国，到那时美国和英国将为进入外国市场付出更多代价。英国内部偏好的趋同再次同美国内部偏好的分歧形成对比。

在提出谈判呼吁之前，英国已同英联邦国家协调了政策。这个联盟偏好多边协定，包括国际管制机制和空权互惠交换。在1943年，它们倡议召开民航多边会议。美国起初拒绝，称自己还没有提出充分的国家提案，而且总统选举马上到来（Jonsson 1987：31；Dobson 1991：136—138）。最后，1944年9月，罗斯福同意召开多边会议，并为这个目的邀请54个国家来芝加哥开会，包括苏联。

类似石油案例，合作是由被削弱的英国而不是处于上升的霸权国家美国发起的。为了实现建立有活力的民航产业的国内目标，英国要求美国合作。美国政府和企业也需要合作，因为要获取国外的降落权只能通过谈判。在这个领域，并没有共同的规范或规则；实际上谈判就是创立这样的共识。最后，外部的威胁，比如苏联，并没有在合作尝试上发挥作用；美国对英国构成最大威胁。

国际协定的内容

1944年11月在芝加哥开始了组织民航产业的谈判。在第二次世界大战前，国家主权优先于着陆权的观点占主导，进入外国领空和机场必须通过双边谈判。芝加哥会议筹划发展出一个更好地组织世界领空的体系，芝加哥会议的结果只是部分地成功。这导致必须进行第二轮国际谈判。为了设计更完备的国际民航体系，1946年2月在百慕大举行会议。因为两国政府间的立场截然对立，在这个领域国际协定难以达成。

在1943年，英国及其殖民地同意制定控制国际民航的计划，这项计划将建立确保美国提出的前四项自由的国际权威，并且管制飞行的路线、价格和频率。它们反对第五项自由，希望第五项自由只是在双边谈判上解决。

美国的立场是呼吁空间的完全自由。它呼吁接受五项自由以及建立具有有限和非强制性权威的国际组织。美国政府反对任何管制空间的努力；不同于美国的国内体系，它不希望对价格、频率或者航线进行管制（Hackford 1947：492—493；O'Connor 1971：20—23；Thayer 1965：75；Gardner 1964：270—275）。美国航空公司不太反对国际管制，但是对是否只有一家航空公司（“选择的工具”）还是所有国内航空公司都可以参加国际竞争，存在分歧。

1944年11月在芝加哥讨论这些问题的会议迅速地局限于讨论美国和英国提案的差别。两国同意需要技术和安全合作以及对领空的前两项自由。为了包括协定的这些意见，会议提出了两项协定：第一个是《国际民用航空公约》，包括一些总体原则，并创建国际民用航空组织（International Civil Aviation，ICAO）来监督体系并执行技术和安全管制；第二个是《国际航空运输协定》（International Air Transit Agreement），协定强调前两项自由，以确保全球自由飞行。它包括了对之前航空运输限制的明显放宽，是一个多边协定（Smith 1950：163—204；Cooper 1947：157—196；Hackford 1947：493—495；O'Connor 1971：41—45）。

会议在其他三项自由和管制议题上存在困难。经过诸多争议之后，会议草拟了承认第三、第四和第五项自由的第三个协定——《国际航空运输协定》。但是只有少数国家——美国、瑞典和荷兰——签署该协定。最为重要的是，英国拒绝了该协定。因此会议以对其余自由没有达成协定而告终。争论的焦点是第五项自由，它允许A国的航空公司从B国向C国运输乘客。这项自由就将外国国际航空公司置于同本国航空公司直接竞争的位置上。英国和其他国家反对，因为美国在民用航空上大幅领先，它们担心美国利用这项“自由”将其他国家的航空公司逐出航空业，因为对美国航空产业具有直接的商业优势。英国和其他国家想要限制这种自由，管制价格和频率以确保本国航空公司能够在同美国竞争中生存下来（Hackford 1947：494—495；O'Connor 1971：30—36，41—45）。因为在第五项自由以及是否管制议题上没有协定，会议结束。在芝加哥达成了一些合作，但是关键议题仍然没有决定。

会议的结果就是，美国认定航线的组织是关键的，即使没有多边协定也必须进行。1946年2月在百慕大举行的新谈判包括了与芝加哥会议的相同议题。关键议题是管制价格和频率以及第五项自由。经过讨价还价，美国同意管制价格，但是只能由一个国际航空公司协会即IATA来管制。作为交换，英国同意将飞行频率留给各国自己决定。在最后的议题上，双方妥协。英国原则上接受第五项自由，但是双方同意这项自由只能“理性地”运用。因此美国政府要求的无管制体系被否决（Hackford 1947：496—499；O'Connor 1971：45—49；Smith 1950：257—260；Littler 1949：34）。这次双边谈判为两国解决了民用航空上的关键议题。[1]

很多评论都一致认为这项协定的条款更接近BOAC和英国政府偏好的政策，而不是美国偏好的政策（Smith 1950：257—263；Thornton 1969：154—157；Jonsson 1987：46，48）。而且尽管美国处于霸权地位，英国政府还是能够获得接近自己偏好的条款，这部分是因为英国行为体要比美国行为体更为一致。另外，现状也有利于英国，也就是如果没能达成协定，情况就是维持限制进入外国领空——这与美国提出的“五项自由”相距甚远——和双边谈判。复原点更接近英国政府的偏好而不是美国的偏好。

国际谈判是两国之间艰苦的斗争。因为英美两国航空运输产业的条件不同，它们具有相反的政策偏好。美国政府利用国际谈判来实现促进国内外竞争的国内战略。同样，英国政府利用国际协定来改善自己支持民航产业的国内政策。对两国而言，合作是实现国内目标的另一种方法。

成功合作与国内批准

在美国和英国，航空协定都需要立法批准。尽管存在困难，协定的批准最终还是成功了。但是协定几乎遭遇了同英美石油协定同样的命运。在协定达成之后，对芝加哥和百慕大协定的反对变得具体了。一些议员感到英国在协定谈判中占了优势。泛美航空及其国会联盟也反对芝加哥航空运输协定和百慕大协定中的特定内容。泛美航空想保持垄断现状。许多参议员也持同泛美航空一样的观点，希望背离协定，声称协定应当作为条约被批准，而不是行政协定。同石油案例不同，管制航空运输的协定得到国内所有航空公司和行政机构的支持。国内航空公司集团反对泛美航空并且为协定作背书，极力游说国会批准协定。同石油案例不同，航空协定得到一个重要产业集团的支持，并说服许多议员支持协定。

在美国，协定具有强大的国内支持者。这种支持部分是行政机构通过运用旁支付获得的。就在协定即要完成之前，行政机构通过分配国际航线给国内航空企业，确保它们对开放空间体系具有兴趣。国内航空公司通过这些新航线而获得利益，愿意为协定去游说国会并同泛美航空斗争。芝加哥会议国际公约以及百慕大协定的批准依赖于获得同航空相关的关键参议员的支持。即使国会是由总统所在的政党所控制，在获得国会多数时总统仍然遇到困难。

国内航空公司的压力加上行政机构熟练的战略最终获得了这些参议员的支持，从而拯救了协定。但是国内政治仍然对协定的制定和执行具有重要影响。一些参议员因为泛美航空公司的压力，打算否决建立国际民用航空组织的芝加哥国际公约，该公约作为条约需要得到参议院的批准。为了阻止这一点，行政机构同国会做了交易。如果国会通过公约，行政机构就同意放弃航空运输协定，该协定包括争论的第五项自由，而且只有几个国家签署。国会的担心因这个行动而得到缓解，参议院批准了芝加哥公约。国会也同意将百慕大协定作为行政协定（Smith 1950：196—202，262—268，322—323；Hackford 1947：499—500）。

英国也在批准上遇到问题。1946年2月百慕大协定达成时，工党内阁也不满意协定。它们希望对产业进行更多的管制，如BOAC一样。内阁对协定的态度产生了分歧，只是来自首相的压力使得内阁接受了协定。因为工党也控制了国会多数，从而确保了国会的支持（Dobson 1991：197）。尽管批准在两国都遇到麻烦，但最终仍成功通过。美国行政机构巧妙地运用旁支付而赢得了国内航空企业的背书，这又有助于确保国会批准协定。

结论

最后一节提出两个核心问题。第一，双层博弈提出的假说能否解释这两个协定的内容？第二，什么因素能够解释这两个案例的不同结果？我们应当如何解决一个问题，即为什么石油领域的政府间合作失败，而航空合作却成为可能。合作的出现通常是用国际体系条件来解释。但是因为这两个谈判都发生在同样时期，外部条件基本相同（比如第二次世界大战结束、美国经济霸权、苏联威胁的增长），因此很难以这种方式解释这两个案例的不同结果。

国内政治变量提供了一些答案。对合作性方案的兴趣同其他国内政策倡议相关，也就是之前的单边国内政策决定通常使得合作性方案更为吸引人。在石油案例中，美国政府PRC计划的提出产生了同英国更多的协调利益，同样也提高了英国同美国合作的利益。英国注意到美国在石油领域单边政策制定的高度外部性；加之单边产业政策较低的国内收益，加强了双方合作的利益。在航空案例中，英国政府之前补助创建国家航空产业的决策使得航空运输成了关键议题。同样，罗斯福政府促进航空运输竞争的决定也对国际谈判的方式产生重要影响。如果美国也追求单边政策，英国就会看到通过单边努力发展航空产业的国内收益较低，而且具有高度外部性。先前国内政策的改变促进了政策制定者在贸易、民航和石油领域的合作需求。当领导人相信国内政策的成功依赖于某种程度的国际合作时，他们会更愿意进行合作。因此国际合作也就是一种实现国内政治的方式。

为什么航空案例的谈判成功了而石油案例却失败了？国内政治观点的两个因素可以解释这个问题。第一，国内行为体为这两个协定作背书的意愿不同。第三章的模型预测在立法机构多数同意批准协定之前，必须有两个（或更多）完备信息集团中的至少一个作为立法机构信息提供者为协定作背书。如果两个集团都背书，那么立法机构应当会批准；如果没有背书者，那么立法机构不会批准。在石油案例中，缺乏国内大企业和国内独立厂商的背书是关键问题。美国的行政机构不能得到国会多数，主要是因为美国的整个石油行业都反对协定。国内独立厂商及其国会联盟从最初就抨击协定的设想，协定也没能满足国际企业的最低条件，它们也失去兴趣。到1946年，它们更偏好私人卡特尔而不是双边协定。如果协定能够更多地改变中东现状，能够让它们免于反垄断法的制约，协定可能就会得到背书并被批准。独立厂商在国会的强大影响也是重要的。模型指出，即使大企业背书，因为独立厂商的反对，协定也可能失败。但是，得不到产业中任何部分的支持，政府间协定前景暗淡。

在航空案例中，美国的行政机构获得了部分航空产业对协定的背书。美国产业的所有国内集团都偏好某种程度的管制航空运输的国际协定。因此在期待国际合作问题上，整个产业是一致的；只是在协定的内容上产生分歧。但是事实上，产业内有组织的国内企业集团为行政机构在芝加哥和百慕大谈判的计划提供背书，就产生了不同结果。在政府做出的妥协中，美国产业的国内部分是最大的赢家；它最偏好的内容最接近妥协的立场。它们游说国会批准并且对抗泛美航空的反对。因此，同行政机构结盟，这些国内企业利用自己的影响，既作为压力集团又作为信息提供者使得批准成为可能；它们向国会发出的信号是批准的必要条件。

第二，批准过程的变化是重要的。一个协定如何被批准决定了哪些行为体是重要的，因此也决定了谁的偏好才是关键。第四章强调事后批准程序的变化最为重要。在国会帮助扼杀石油协定的因素就是协定由行政协定到条约的变化。作为行政协定，由于独立厂商影响不足，英美石油协定可能会被批准。但是作为条约，协定必须得到参议院三分之二多数的同意，因此独立厂商具有更大机会阻碍协定。当然独立厂商知道这一点，它们促使参议院迫使政府改变程序。如第四章所强调的那样，反对者应当试图改变批准过程使其变得困难，我们可以预期他们在程序上的成功将降低批准的可能性。在航空案例中，反对者也试图改变批准程序。泛美航空要求国会迫使政府将芝加哥和百慕大协定变成条约。如果成功，航空公司的参议院联盟就能加强对条约的反对。国内航空公司反对泛美航空的积极游说以及对协定的背书分散了泛美航空在国会的影响，阻止了程序的变化。因此区别两个案例的关键特征就是在石油领域中，当谈判达成之后，批准过程发生了改变，而航空协定的程序没有变动。

行政机构用以建立对国际协定支持的战略也是重要的。在石油案例中，行政机构没能采用两项战略是关键性的。第一，在谈判准备以及自身谈判中，它没能将石油公司及其国会支持者纳入进来。这使得产业中即使最为温和的成员即大企业也怀疑协定，而不愿为协定作背书。相反，英国加入了自己的企业，在批准中就少有麻烦。国内行为体的纳入具有有利的影响。它们的偏好在更大程度上被纳入国际谈判的考虑中，因而它们可能会为最终协定背书。结果就是纳入行为体可能会降低国会对协定的敌对。在航空案例中，美国谈判代表运用了这一战略。航空公司和国会的代表定期地被征求意见，并被纳入在谈判过程中。甚至早期的反对者，比如参议员布鲁斯特（Brewster），也被纳入进来，他后来支持了协定。

另外，美国政府没能运用旁支付来增加国内对石油协定的支持。实际上，它的最大错误就是没能让大企业免于反垄断法的限制。之后，就没有国内集团愿意提供背书并反对国会中的独立厂商。相比之下，在航空案例中，行政机构通过分配国内航空企业所期待的国际航线加强了国内航空企业的支持。行政机构在国内采用的战略对协定的批准可能性产生重要影响。

这些国内因素有助于解释石油领域合作的失败，以及民航领域的成功。缺少关键利益集团的背书和批准过程的变动对石油协定的失败是致命的。在民用航空案例中，美国行政机构能够集中利益集团的支持，防止批准程序的变化。

这两个案例中，分治政府本身没有发挥作用。在这段时期，两国的行政机构和立法机构都是由同一政党控制。但是在美国，党纪还是一个问题。由民主党控制的参议院，但在外交关系委员会主席汤姆·康纳利领导下，迫使总统将英美石油协定作为条约而不是行政协定提交。在英国，严明的党纪和国内行为体偏好的趋同促进了协定的批准，有助于达成更接近自身偏好的协定。

注释

1．多边协定最初并没有达成。但是随着时间的推移，越来越多的国家谈判合作性协定换取降落权，一个多边的体系就出现了。因为许多国家选择利用百慕大协定作为双边协定的模板，出现的机制就成了标准内容，这使得它近似于多边体系（Little 1949：39—40）。杜布森（Dobson）一定程度上不认同这种观点（Dobson 1991）。

第七章　欧洲煤钢共同体与欧洲防务共同体，1950—1954

在20世纪50年代初期，六个西欧国家开始努力创建一个欧洲共同体，在两个不同领域展开合作协定谈判。第一个协定，欧洲煤钢共同体（European Coal and Steel Community，ECSC）为六个国家的煤、钢共同市场的建立奠定了基础。而另一个欧洲防务共同体（European Defense Community，EDC）则尝试创建一个来自六国军队的欧洲部队。这两个案例具有共同点，实际上欧洲防务共同体明确地以欧洲煤钢共同体为样板。这两个协定都被看作是更广泛的欧共体的前身，欧共体纳入了全部的经济部门和政治关系。这些协定构成了1957年罗马条约谈判的基础，通过罗马条约建立了欧洲经济共同体（European Economic Community，EEC）。

就这两次国际合作的努力来看，一个有意思的问题就是，欧洲煤钢共同体成功地得到了批准，而欧洲防务共同体则未能被批准。在谈判初期，六国就这两个领域达成了国际协定，但是只有欧洲煤钢共同体获得西欧六国国内的批准。而在欧洲防务共同体上，法国国民议会拒绝批准条约，意大利国会则根本没有考虑。本章的核心任务就是讨论为什么这些国家成功地在欧洲煤钢共同体中实现了合作，而在欧洲防务共同体上失败了。是什么因素使两个案例产生了不同结果？

本章也试图验证双层博弈模型对我们理解协定条款会有什么贡献。事实表明，国内政治对合作过程是关键的，而且两个案例出现不同结果的原因在于两个变量：分治政府的程度和关键国内集团的支持（或缺少支持）。

同前面两章一样，这种不同结果的惊人之处在于这两个案例间极强的相似性。欧洲煤钢共同体和欧洲防务共同体由相同国家大体在同时展开谈判。法国外交部长罗伯特·舒曼（Robert Schuman）在1950年5月提出了欧洲煤钢共同体的计划，也被称作“舒曼计划”。同年10月，法国总理勒内·普利文（Rene Pleven）宣布了欧洲防务共同体计划。两个计划的国际谈判都进行了将近1年，涉及同样的六个国家：法国、联邦德国、比利时、荷兰、卢森堡和意大利。这两个计划中的主要行为体是法国和联邦德国。英国则对这两个谈判保持疏离，这一点稍后会加以探讨。这两个条约相隔一年分别签订：1951年4月签订了欧洲煤钢共同体协定，1952年5月签订了欧洲防务共同体协定。

但是这两个条约在国内议会中进行批准则相隔2年。六个国家很快批准了欧洲煤钢共同体条约，所以在1952年初，协定开始生效。但是欧洲防务共同体条约的批准则被拖延，尤其在法国。尽管法国国民议会在1951年12月投票通过欧洲煤钢共同体，签字后仅8个月即批准，但是因为欧洲防务共同体条约的政治问题，法国国民议会用了超过2年的时间来讨论该条约。直到1954年8月才就该条约投票，结果根据程序动议，国会否决了该条约。1952年和1954年之间的事态破坏了欧洲防务共同体的机会，但是围绕这两个条约的其他根本性差异也影响了它们的不同结果。

尽管这两个案例涉及不同部门，但是它们处理相同的议题。第一个议题是在战后如何同德国打交道。这两个条约都反映了法国尝试设计同联邦德国的新关系，从而使德国能够重获主权，而法国则能保证自身安全。实现这一点就意味着共同控制国内政治和经济的某些方面，因此争论就集中于由谁来控制什么。第二个议题就是相对于国内其他力量，政府将发挥的作用。在第二次世界大战结束时，这些国家新的民主政府得以重建，它们同企业界、军界和国内其他集团的关系也必须重新巩固。这些领域的政府间合作意味着私人企业和军界将分别更多地从属于政府的政治控制。

这两个谈判中的关键议题就是这些国家是否同意将对国家主权的关键方面的控制转交给超国家的机构。舒曼计划号召西欧国家和它们的企业放弃对煤、钢这两个关键经济经济部门的控制，将其转交给超国家的“高级公署”（High Authority，HA）。因为这两个部门是其他经济部门的基础，并为发动战争提供资源，所以对煤钢的控制不仅是一个经济议题，而且具有重要的安全含义。一旦这两个部门能够在国家间实现一体化，那么这些国家间发生战争就不再可能。

欧洲防务共同体有意模仿欧洲煤钢共同体。它设想由相同类型的超国家制度来控制这些国家的军队。核心议题也就是取消国家对政府关键部分的主权控制。欧洲防务共同体具有明确的安全含义，一旦生效，它意味着这些国家将不能独立地运用自己的军队。它同样具有经济意义。欧洲防务共同体要求这些国家的军事预算要由超国家机构来控制，而且它们的防务工业也要实现超国家一体化和超国家控制。

有人可能会认为欧洲防务共同体的失败并不奇怪，因为其涉及的是“高级政治”，也就是安全，而欧洲煤钢共同体之所以成功是因为它仅仅影响经济，也就是被认为的“低级政治”。但是正如前面提到的，两个案例都有重要的安全意义：没有独立的煤钢产业，西欧国家就不能发动战争；同样没有军队，它们也不能发动战争（Dell 1995：15）。而且，它们都是针对相同“高级政治”问题的相同解决方案，也就是控制主权德国。因此，导致两个案例不同结果的并不是议题的本质，两个案例都意味着国家要放弃对必要的经济和安全功能的控制，才能获取对他国这些部门的控制。

或许有人认为，欧洲防务共同体的失败并不奇怪，因为它发生的背景不同于欧洲煤钢共同体获得批准的背景。批准努力的两年时间差导致了不同的结果。体系层次研究关注1951—1952年与1953—1954年国际形势的不同之处。这种观点认为在初期欧洲合作的国际压力更大。这里美国霸权的变化似乎并不是原因，因为在这两年里美国的主导地位并没有发生明显变化。而且，在这两个案例中，美国要求批准的压力一直没变，而且可能在欧洲防务共同体上施加了更大的压力。

围绕这两个案例的国际氛围也是相同的，都发生在冷战的高潮时期，即1949年柏林危机之后和朝鲜战争爆发之际。不断增加的来自东方的威胁感和找到解决德国问题的联盟方案需求的增长，都推动欧洲和美国产生了建立共同煤钢市场和欧洲军队的想法。尽管权力均势并没变化，但是1952年到1954年，苏联威胁的观念有所降低。1953年斯大林的去世和朝鲜战争的结束以及1954年印支战争的结束都创造了冷战期间的暂时缓和（Rioux 1987：195）。但是，如果紧张关系确实在1953—1954年变得缓和，为什么在1954年末欧洲接受德国在北约重新武装？概而言之，欧洲和苏联之间的敌对和怀疑在20世纪50年代上半期都相当高。

就国际体系要素解释的另一个问题就是欧洲防务共同体批准过程拖延到1953年、1954年的原因，如前面所提到的，主要取决于国内政治。像欧洲煤钢共同体一样，欧洲防务共同体条约是可以在1952年投票表决的。法国对欧洲防务共同体的反对迫使法国政府寻求修订条约，并推延了两年才对这个问题进行辩论。关于欧洲防务共同体的国际谈判在1952年达成协定，如果国内力量反对比较弱，同年就会得到批准，正如欧洲煤钢共同体一样。因此，什么样的因素可以解释欧洲煤钢共同体的成功批准以及欧洲防务共同体的失败呢？两个国内变量是关键的：分治政府的程度和重要国内集团的支持。

欧洲煤钢共同体

国内偏好和制度

欧洲煤钢共同体是由法国政府首先提出的，是为了处理法德两国间长期争论的边界问题，也是为了确保它们国内经济现代化计划的成功。尽管六个国家牵涉其中，但是法国和德国是关键的行为体。“没有法国和德国，就不会有煤钢共同体……从一开始，似乎就是只要法国和德国接受煤钢共同体，其他签字国自然就会加入”（Diebold 1959：104—105）。法国主要的国内行为体对欧洲煤钢共同体的偏好十分不一致。得到中间派政党支持的总理和内阁、国有化的煤炭产业以及其他使用钢铁的产业都希望通过合作创立共同市场。私人钢铁企业反对政府间的合作，倾向于同德国企业形成私人产业主导的卡特尔。左翼和右翼政党，即共产主义者和戴高乐主义者，也都反对欧洲煤钢共同体的设想，尽管是出于不同的原因。当这些鹰派掌权后，法国政府在1952年之后变得更为分治。与之相对，德国则变得更加一致。基督教民主党政府、煤炭和钢铁产业以及它们的工会都青睐共同市场，它们仅反对控制共同市场的法国条款。只有反对党——社会民主党（SPD），积极地反对欧洲煤钢共同体。

欧洲煤钢共同体背后的主要力量实际上是法国政府。1950年5月法国外交部长舒曼宣布了煤钢共同体的计划，欧洲煤钢共同体将集中六个欧洲国家的煤炭和钢铁生产能力，将之交给一个集中的超国家权威，也就是前面提到的高级公署，这个机构将在这两个领域做出有关生产、出口、投资和价格的决策。这两个产业的决策将不再仅是私人企业或某国政府的事务。而且，将在六个国家间创立一个煤炭和钢铁的共同市场；贸易壁垒和其他形式的政府干预都将被取消，并将权力授予高级公署。一个大的欧洲市场将会改善生产效率。

法国政府青睐欧洲煤钢共同体计划是因为该计划将解决若干问题。沿着法德边界关于煤炭和钢铁生产区域（萨林、莱茵和鲁尔地区）的争端增加了两国的紧张程度，在两国间至少爆发过三次战争。第二次世界大战结束后，法国和德国仍就这些区域不断争吵，美国和欧洲都意识到欧洲的长久和平有赖于煤钢问题的永久解决。战后法国试图控制这些地区的努力都失败了：将鲁尔地区国际化的努力在1949年末遭遇失败，继续控制萨林的尝试也变得越来越无法持续。1949年，当英国结束了对鲁尔的占领后，成立了鲁尔国际委员会（International Authority for the Ruhr），并让该国际委员会管理这一地区的煤炭和钢铁产业。尽管其绩效很差（Gillingham 1991：161—162；Diebold 1959：32—35），但是使法国产生了一个煤炭和钢铁超国家共享的观念。“认识到鲁尔委员会是不可靠的，这毫无疑问使得舒曼的新方法在法国更能被接受”（Diebold 1959：34）。有了欧洲煤钢共同体，对鲁尔和萨林的控制就不再是问题。法国和德国间的战争也就不可能，因为没有独立的煤炭或者钢铁产业，没有哪个国家能够发动战争。因此欧洲煤钢共同体能制约德国，并增进法国安全。

加快国内经济重建的需要也增进了法国政府在合作中的利益。共同市场的建立将刺激西欧经济增长，从而有助于其重建。欧洲范围市场的建立将有助于法国产业的现代化。到1949年，通过法国现代化计划（“莫奈计划”），法国政府已经为复苏钢铁产业投入大量资本，当时钢铁产业的利润依赖于出口市场。因此建立欧洲大规模共同钢铁市场的想法不仅吸引着法国钢铁企业，也吸引着法国政府。“莫奈计划”的成功有赖于法国煤炭钢铁企业进入欧洲市场（Shonfield 1965；Kuisel 1983）。因此，运用“莫奈计划”来推动发展的决策就成了法国建立欧洲煤钢共同体的必要前提。

最后，在1949年还存在对钢铁生产过剩的广泛担心。因此企业家讨论恢复两次大战间旧的钢铁卡特尔（Milward 1984：399—402；Diebold 1959：19—20）。美国政府、法国政府、钢铁消费者和欧洲左翼政党反对私人卡特尔。他们讨厌这种卡特尔造成的过高的钢铁价格、对现代化的阻碍以及德国重工业获得控制。高级公署将防止私人产业卡特尔的重现。欧洲煤钢共同体似乎能解决这些问题，为法国政府提供多种收益（Gerbet 1956：532—538；Grosser 1961：234—237）。

法国政府的偏好主要反映了外交部长舒曼和法国现代化计划委员会主任莫奈的偏好。从1950年到1951年，尽管总理和政党有了变化，但舒曼一直在政府工作。舒曼和莫奈都始终致力于建立强大的超国家高级公署，来运转欧洲煤钢共同体。对他们来说，高级公署有三个目的。第一，他们“想通过对鲁尔的国际控制，通过煤炭—钢铁的联合来保护法国安全，在这个目的下，他们设计了管制欧洲重工业的强大的董事会”（Gillingham 1991：229）。对德国发动战争能力的强有力控制必须制度化，从而保证法国的安全。第二，舒曼和莫奈认识到，如果钢铁产业再次组成卡特尔，那么法国对其产业进行现代化的努力将遭到阻碍（Gerbet 1956：538—541；Gillingham 1991：230—231）。如果法国商业运转的传统方式卷土重来，那么政府通过计划委员会来管制和合理化产业的努力就会白费。而且，为了让法国计划委员会的战略生效，钢铁产业需要增加出口，所以欧洲的共同市场将极大地促进这个目标（Financial Times，June 5，1950；Milward 1984：385；Lynch 1984）。第三，两人感到欧洲煤钢共同体将成为未来更大的欧洲产业和政治组织的核心。欧洲统一将使欧洲能在世界事务中发挥更大作用，从而更接近于两个超级大国的影响。为了这些原因，舒曼和莫奈主张高度超国家的欧洲煤钢共同体，抵制削弱高级公署的努力。

因担心遭到国内的强烈抵制，法国内阁单边秘密地设计了“舒曼计划”，并立即公开发布（Gerbet 1956：544—546，552—553；Gillingham 1991：228—229，235—236；Rioux 1987：142）。可以预期钢铁产业和各种政治力量会对该计划有负面反应。商业偏好是重要的，但是是有分歧的。法国钢铁产业强烈反对舒曼计划。在战前，钢铁业是由钢铁协会（Comite des Forges）主导，形成了强有力的卡特尔，对政府有很大影响。1945年钢铁产业避免国有化之后，它就更不愿意被某个超国家的机构所控制，比如被欧洲煤钢共同体的高级公署控制。它希望回到战前的状况，即国家卡特尔控制产量、价格和投资水平（Ehrmann 1957：407—410；Gillingham 1991：293—294）。钢铁企业也担心共同市场会导致保护的结束（Willis 1968：95—97）。因此钢铁产业呼吁欧洲煤钢共同体的新条款，包括削弱高级公署、不再强调解除卡特尔以及维持某种保护的退出条款（Diebold 1959：88—99；Ehrmann 1953：467—469）。这些变化可以使钢铁产业达到自身的偏好点：“恢复卡特尔、保护国内市场以及不增加政府监管”（Milward 1984：402）。

对欧洲煤钢共同体的争论部分也是国内产业与政府关于谁来控制钢铁产业的斗争。一项对欧洲煤钢共同体的研究注意到：

（法国）钢铁企业常常对（欧洲煤钢共同体）有这样的批评，认为条约会成为它们努力避免的某种国内干预主义的执行者。围绕这点提出了很多论断：赋予高级公署的权力过大；它会成为不受政治控制的“技术官僚”……针对卡特尔的规则和限制性实践是不现实的和危险的，是美国意识形态而不是欧洲经验的反映……首先，钢铁产业想能够以它自身感到习惯的方式来管制本产业的事务……其次，如果必须要有政府管制，钢铁产业也偏好与法国政府打交道。在舒曼计划中，将由一个非法国的机构来执行对钢铁产业的权力，该机构将不会服从已有的压力和法国政府的意见，它看待法国产业的方式将完全不同于法国任何一届政府，而这将距法国钢铁产业的逻辑、价值和压力更远。（Diebold 1959：89—90）

化学和工程技术产业以及中小企业组织（CGPME）也加入了钢铁产业共同反对欧洲煤钢共同体。有这些产业的撑腰，钢铁产业同样也得到了国家产业组织（CNPF）的支持。在舒曼宣布计划之后不久，在钢铁产业领导下的国家产业组织开始了声势浩大的反对舒曼计划的运动（Diebold 1959：85；Gillingham 1991：235—237）。它们主要的担心是舒曼计划的超国家方面，担心这会最终扩展到其他产业（Ehrmann 1953：479；Willis 1968：94—95）。

商业共同体中的其他产业支持欧洲煤钢共同体计划。舒曼动员了三个重要产业支持该计划。首先，在煤炭、铁路和汽车制造商雷诺（Renault）领导下的国有化的产业支持欧洲煤钢共同体，因为这些产业是主要的钢铁消费者。其次，其他依赖于钢铁的产业也支持舒曼计划，因为它们反对产业主导的卡特尔，认为卡特尔将提高钢铁价格并限制供给。最后，强大的农业生产组织（COFACE）也同意共同市场的想法，希望共同市场能够很快扩展到农业部门（Le Monde，June 9，1950；Willis 1968：98—103；Ehrmann 1953：472—475）。因为农业集团控制了国会投票中的重要部分，农业集团加上其他集团的支持帮助了舒曼努力争取批准的条约。

为了执行欧洲煤钢共同体条约，舒曼需要法国国民议会的多数投票。在法国第四共和国，政府至少是由三个政党联盟组成，而且常是更多。从1947年到1952年，所谓的第三力量政府（Third Force government）占主导；该政府包括两个最大党——社会党（SFIO）和基督教民主党（MRP），以及几个中间派政党，比如激进派（Radicals）、中间派（Moderates）和独立派（Independents）。在野政党都是极端主义的：左翼有共产党（PCF），右翼有戴高乐主义者（RPF）（Rioux 1987：158—160）。这种政党结构对欧洲煤钢共同体来说是积极因素。毫不奇怪，欧洲合作的最大支持者就是舒曼所在的政党基督教民主党（Grosser 1961：126—127）。在20世纪50年代初，社会主义者也支持欧洲联合，并青睐政府对产业的控制。较小的中间派政党也接受舒曼关于欧洲煤钢共同体的主要观点——它将为欧洲联合提供动力，法国需要通过欧洲联合获得同两个超级大国同样的权力地位（Becker and Knipping 1986：164，180—182；de Beaumont 1983：58—59；Diebold 1959：84—87）。与之相反，共产党和戴高乐主义者强烈反对欧洲联合和欧洲煤钢共同体。对于共产党来说，该计划意味着建立一个反对苏联的资本主义阵营。而对戴高乐主义者而言，该计划则意味着法国主权的丧失，从而进一步降低法国的权力地位。

幸运的是，到1952年“大西洋联盟和欧洲统一的支持者，也就是基督教民主党，紧紧地控制着外交政策；而且社会主义者……当然也要加上激进派、中间派和右翼都是第三力量政府的组成盟友”（Rioux 1987：138）。从1951年开始，执政党的结构开始解体。首先，社会主义者因在选举中落败，必须要脱离政府以执行经济独立的计划。其次，基督教民主党也在选举中受挫，政府不断右转。右翼政党的加入以及1954年戴高乐主义者加入政府改变了支持欧洲统一的政府多数。但是第三力量政府一直持续到1951年，也就是欧洲煤钢共同体批准的关键时期。

因为欧洲煤钢共同体主要是围绕德国和法国，德国的偏好也是重要的。德国政府——由康拉德·阿登纳（Konrad Adenauer）的基督教民主党和自由民主党所领导——和重工业对欧洲煤钢共同体的态度一致。它们不喜欢该计划的一些内容——基本上同法国钢铁产业和CNPF的反对相一致。德国政府和企业喜欢煤钢共同市场的想法，但是反对强大的超国家的高级公署。它们倾向于欧洲产业仍然由传统的卡特尔方式来主导。同法国钢铁企业一样，它们期待私人的重工业卡特尔，而避免超国家控制，尤其要避免法国领导高级公署。

因此德国提出了替代方案：“联邦德国希望一个较弱的高级公署，从而不会干预鲁尔的恢复或者其传统的运转方式……德国的（想法）是将高级公署的权力分配给生产者协会……这种新的（德国）方式就将重点从莫奈的联邦化政治转到了有利于鲁尔的区位经济学”（Gillingham 1991：240—241）。但是无论德国政府还是企业都不完全反对欧洲煤钢共同体。他们都将这项计划看作是结束占领控制、取消歧视性国际鲁尔公署（IAR）、重获德国主权并且通过新的卡特尔振兴钢铁产业的方式。削弱超国家控制的欧洲煤钢共同体是德国偏好的政策。

在德国唯一表达对欧洲煤钢共同体直接反对的集团是社会民主党。在库尔特·舒马赫（Kurt Schumacher）领导下，社民党攻击欧洲煤钢共同体是一种国际钢铁卡特尔的新伪装。社民党希望国有化该产业。有趣的是，工会运动最终同社民党在欧洲煤钢共同体上分裂了。工会，尤其是煤炭和钢铁产业工会，最初反对舒曼计划而支持这些产业的立场。它们反对超国家的高级公署和条约的反卡特尔条款。但最终阿登纳通过承诺对煤钢产业的工会中加入劳资协同管理的内容，从而获得了它们对欧洲煤钢共同体的支持（Gillingham 1991：287—289）。这是一个重要的旁支付，从而确保工会支持条约，帮助条约获得更多的国会支持。

总的来看，德国人对舒曼计划的观点相对统一。不同于社民党，德国政府、产业和工会都接受共同市场的观念，但是反对超国家主义和该计划的反卡特尔方面。“这些观点（体现在德国的方案中）绝不仅是煤钢大亨们的观点：产业、部长们和联邦德国政府间是团结一致的，当舒曼计划提出时，这些集团都接受煤钢联盟和社会民主运动的有益部分”（Gillingham 1991：242）。因此与法国不同，德国在舒曼计划的国际谈判上具有统一意见。

欧洲煤钢共同体是由法国政治领导人提出来的，因此它同法国国内政治目标紧密联系。通过“莫奈计划”来成功实现法国经济现代化，这依赖于获得鲁尔地区的煤炭和钢铁。正如米尔沃德（Milward）所认为的，“舒曼计划是被用来保障‘莫奈计划’的”（Milward 1984：395）。同德国的和平关系也需要对这个问题有令人满意的解决。因此“舒曼计划”作为解决法国国内和国际难题的方式吸引着法国领导人。苏联威胁或者美国霸权似乎都不能解释这个计划；德国与法国的这个案例不同于其他案例，其他案例中的合作所涉及的主要国家都有严重的相互威胁。实际上，在舒曼宣布计划时，他表明对所有欧洲国家开放参与——也包括东欧国家——也对苏联开放；他明确表明不希望这个计划成为冷战的武器（Dell 1995：112）。这项计划既是国内政治的延续，也是外交政策的一部分。

国际协定的内容

1950年5月，舒曼宣布计划之后不久，六国在同年7月展开国际谈判。谈判代表面临两组议题。首先，四个小国反对这项计划。因为这些国家，尤其是比利时和意大利的钢铁企业和煤矿极为低效，所以共同市场的结果将会使这些政府关闭许多钢铁企业和煤矿，并要面临失业的增加。这对这些弱小政府来说在政治上是不可能的。因此它们要求在较长的过渡期内对本国产业加以保护。法国和德国同意。法德两国设计了复杂的计划来帮助这些小国的产业，并将实质的共同市场推迟若干年（Gillingham 1991：247—250；Manchester Guardian，February 21，1951）。

第二组议题涉及高级公署及其权力。小国和德国政府都反对强大的高级公署，荷兰和比利时尤其明确表示它们努力削弱高级公署。它们引入了欧洲议会的观念，该机构可以对高级公署做不信任投票，从而迫使其成员辞职。它们也提议召开部长会议，作为国家对高级公署的制约；部长会议可以监督高级公署的定价、投资等决策，而且可以听取国家或企业对高级公署的投诉。法国接受了这两项对高级公署的限制。“因此超国家权威受到了比法国最初提出的计划更多的制约与限制”（New York Times，January 7，1951）。

而且，德国的政府和产业与法国的钢铁企业反对计划中的严格反对卡特尔的条款；它们希望弱化这些条款从而使私人产业能够控制资源。法国政府不能接受这些条件，因为法国“代表知道除非对将来卡特尔的形成施加某些限制，否则对德国复苏的恐惧会在国民议会中击退（欧洲煤钢共同体）的条约”（Schmitt 1962：72—73）。

法国在确保高级公署的权力和反卡特尔条款的问题上，面临着艰难的斗争。因为德国和其他国家要求削弱高级公署的压力，1951年初谈判陷入停顿。美国的介入迫使各方达成妥协。美国威胁除非德国接受谈判中的欧洲煤钢共同体，否则将利用占领权力对德国采取自己的解除卡特尔的计划（Diebold 1959：72—75；Gillingham 1991：255—262，280—282）。为了避免这样的结果，德国政府在1951年3月同意了欧洲煤钢共同体的草约。德国企业反对，但是无法阻止阿登纳总理。为了弱化反对，德国政府在1952年通过了投资资助法案（Investment Aid Law of 1952），其中包括对煤炭和钢铁企业的大规模补贴和税收抵免（Gillingham 1991：284—286）。德国政府这种关键的旁支付再次确保了企业对计划的背书，从而降低了国会的批准困难。经过不到一年的谈判，六国全部同意欧洲煤钢共同体条约。在1951年3月的时候，这些国家都需要其国会来批准条约。

最后，1950年的舒曼计划似乎明显不同于1951年的欧洲煤钢共同体条约。在最终文件中，高级公署的权力被削弱了，加入了新的制度来制约高级公署的超国家主义，而且高级公署的运作方式基本上未被界定（Schmitt 1962：68—71；Milward 1984：408—413；Gillingham 1991：228）。为了满足政府的要求，尤其是其他五国企业的要求，这些修正是必要的；原初的“舒曼计划”无法被采纳，因为这些政府担心大规模改变钢铁和煤炭产业会影响到选举。因此法国对其他国家做了让步，从而确保了协定的达成。法国的影响之所以这么弱，部分是因为内部的分歧，尤其是法国钢铁企业的反对，也是因为复原点。不能达成条约可能意味着私人卡特尔的重建，而这是德国政府和法德两国钢铁企业所期待的结果。

成功的合作与国内批准

欧洲煤钢共同体的批准过程，对六国而言相对痛苦较少。在德国，基督教民主联盟（CDU）和自由民主党（FDP）执政联盟控制了国会和内阁，并支持协定。因为除了少数社会民主党（SPD）议员，德国少有反对，煤炭和钢铁的联合较为容易地获得了批准。总理对国内关键集团的旁支付将它们变成了支持者，它们为条约提供背书，并劝说国会批准。对工会的劳资协同管理的承诺和对产业的投资资助法案的承诺，使其成为支持者。

为了得到批准，在所有六国，取悦国内的企业和工会是重要的。比如在小国中，行政机构相信批准依赖于对煤钢产业的持续补贴以及延缓向共同市场的转变。这些方法在比利时和意大利尤为必要，如果因煤钢共同体而带来大规模的失业，那么这两国软弱和分治的政府就会担心它们的选举前景。因为对条约的这些修订，小国的企业也支持协定，因此在四个小国，条约的批准得到了多数支持。

在法国的批准辩论更为有趣。法国国会对欧洲煤钢共同体的批准几乎花了与国际谈判同样长的时间。在1951年12月，条约签署后的八个月，法国国民议会以337对233票通过了共同体条约。条约的反对者主要来自共产党和右翼，主要是右翼戴高乐主义者（Grosser 1961：237—238；de Beaumont 1983：72—73）。基督教民主党、社会主义者以及中右翼政党都联合起来支持欧洲煤钢共同体。因为法国公众对该条约都很冷淡（近似对条约没有意见的第三方），所以国会极为关注受影响的企业（Willis 1968：98）。

国民议会的观点是由这些集团的信息和压力塑造的。条约过于复杂和抽象，难以引起国会过多注意，“复杂的、技术性的计划（就像欧洲煤钢共同体）与法国国会之间的无法理解的障碍几乎无法克服……（只有）少数政治家……确实阅读了条约”（Schmitt 1962：73）。相反，他们依赖于企业提供的信息和支持来形成自己的反应。国家产业组织和钢铁产业都能影响右翼政党：“在国会辩论期间，保守的代表和参议员极为重视雇主运动向国会所有议员分发的材料”（Ehrmann 1957：241）。钢铁产业和国家产业组织的激烈反对被两个因素中和。法国国会通过了一项条约修正案，保证对煤炭和钢铁产业提供更多的投资资金，并提供优惠的贷款和信用计划（Lerner and Aron 1957：40—41；Baum 1958：260—262）。这项修正给煤钢产业以旁支付，从而降低了它们的反对，这样让摇摆不定的右翼政党议员也投票支持条约。

还有另外的产业集团也向国会施加压力支持欧洲煤钢共同体。国有化的企业和钢铁消费者为条约提供背书，强调条约对法国的积极作用。一些研究表明正是这些集团的支持确保了条约的通过。“如果煤炭和铁路产业仍然在私人手中……条约在国会中可能就不会获得所需的支持。而正是因为这些产业已经国有化，国有的煤矿和国家铁路系统的经理都能从其职业能力出发，在国会作证中从专业的角度证明共同市场是利大于弊的”（Ehrmann 1957：473）。另一项研究也认为，“正是国有化企业的支持——法国煤炭（Charbonnages de France）、法国国营铁路公司与雷诺汽车（Regie Renault），所有重要的钢铁消费者——让舒曼和其他计划者能够克服反对意见”（Rioux 1987：143）。欧洲煤钢共同体既得到了法国最有活力的产业的支持，也同法国经济现代化国内项目紧密相联，从而获得了国会中的多数支持。正如第三章的模型所表明的，至少一个协定中所涉及的关键国内行为体的背书对协定的立法批准是必需的。

欧洲煤钢共同体批准的实现是两个因素的结果。第一，行政机构谈判了协定，并作出了旁支付，从而使欧洲煤钢共同体涉及的至少一个，如果不是全部，国内关键行为体为条约提供背书。在法国和德国，协定所涉及的企业和工会对协定的价值意见不一。如果我们的模型正确，那么无法获得工会和企业的背书将使协定前景暗淡。德国的工会和企业的背书以及法国的工会和煤炭与其他产业的背书都对协定的批准起了关键作用。这些正面的信号使得立法机构更容易批准协定。

第二，在法国和德国，政府的分治程度比较低。当时法国和德国政府都没有严重的分歧，这使得批准更为容易。尽管两国都是联合政府，但是政府内都没有包括反对欧洲合作的政党。在这一时期，法国执政的第三力量政府在欧洲煤钢共同体上是团结的。关键国内集团的背书以及政府不存在分治都使得欧洲煤钢共同体的批准与合作更为可能。

欧洲防务共同体

国内偏好和制度

尽管法国首倡欧洲防务共同体，但是法国内部对这个计划是存在分歧的，甚至比在欧洲煤钢共同体问题上的分歧还要严重。基督教民主党所领导的政府是这项协定的主要支持者。反对者既包括右翼的军方和戴高乐派，也包括左翼的共产党。而且不同于欧洲煤钢共同体，除了基督教民主党的中间政党对欧洲防务共同体的意义也见解不一。社会主义者、激进派、独立派等参政党中的很多成员都反对防务共同体。20世纪50年代初，失去中间政党的选举支持以及强硬的戴高乐派权力的增加都使得法国政府更加分裂，从而对欧洲防务共同体的兴趣降低。另一方面，德国尽管不如法国对欧洲防务共同体那样热心，但是意见更为一致。阿登纳领导的基督教民主联盟—自由民主党联合政府与军方都希望首先在北约框架内重新武装，但是若无法实现，也接受欧洲防务共同体的要求。只有少数派的社民党反对欧洲防务共同体。

法国政府以几个月前宣布的欧洲煤钢共同体的模式设计欧洲防务共同体。它“是舒曼计划的孪生兄弟……它将煤钢领域所采用的相同原则应用于军备问题”（Rioux 1987：144）。欧洲防务共同体呼吁将各国的军队统一形成国际军队，由一个超国家的委员会指挥。这些国家要成立共同的国防基金，并协调它们的军工产业。动用武力、预算和军工生产的政策都要由超国家的军事委员会来制定，并设想如欧洲煤钢共同体那样成立三个监督机构：部长会议、欧洲议会以及法院（Fursdon 1979：ch．5）。

法国政府提出“普利文计划”具有几个目的。第一，从国内而言，该计划将有助于解决政府同军方的困难关系。多国军队将赋予政治领导人对军队的更多控制。第二，法国希望避免独立的德国军队的重建。从英国和美国的观点来看，1950年7月朝鲜战争的爆发使德国的重新武装更为迫切。之后不久，美国国务卿迪安·艾奇逊（Dean Acheson）和总统杜鲁门都要求德国尽快至少武装10个师（Willis 1968：130—131）。面对这种情况，法国相应提出了欧洲军队，作为避免独立德国军队重建的方法。他们希望利用欧洲统一的流行观念来制约德国，同时又能满足美国对德国参与欧洲防务的要求。欧洲防务共同体是“将舒曼计划的方法运用于解决德国重新武装问题的尝试，这个问题是因美国的要求而出现的。欧洲的观念（在法国）是流行的。它的流行明显使得德国重新军事化不受欢迎”（Lerner and Aron 1957：4）。

第三个目的，欧洲防务共同体也改变了德国在北约框架内重新武装的观念。同时，普利文计划的理念也被重新设计，从1951年的1月到6月盟国在彼得斯堡会议上就德国重新武装以及其同北约的关系展开谈判。因为法国拒绝以任何德国可接受的形式允许德国的重新武装，也就是不歧视德国的方式，所以这些后来的谈判都失败了。因为这些谈判的失败，英国和美国被说服，接受法国的欧洲防务共同体计划是唯一可接受的选择，因此法国得到了它们的强力支持（Fursdon 1979：105—111，114—120）。“到了1951年中期，多数西方盟国对在北约框架内重建德国军队的希望被彼得斯堡会议的失败所重创。逐步接受了‘北约解决方案’（已经）死亡”（Fursdon 1979：120）。因为北约选项的失败，从1951年9月展开了对欧洲防务共同体的严肃谈判。

同欧洲煤钢共同体案例相似，尽管其他四个西欧国家也参与其中，并且美国和英国也发挥重要作用，但是这些谈判的主要行为体是法国和德国。法国几乎所有集团对欧洲防务共同体的观点有着巨大的分歧，这种分歧也反映在公众舆论中。三分之一的公众对欧洲防务共同体没有观点，另有三分之一期待欧洲防务共同体，还有三分之一反对（Lerner and Aron 1957：83—87）。但是尽管欧洲防务共同体导致了公众争论，然而该计划并没有受到太多公众舆论的影响。公众“并没有在（对欧洲防务共同体的）国会投票中发挥重要作用，因为支持欧洲防务共同体的、具有欧洲观念的三分之一……被其他不喜欢该计划的三分之一所中和，还有同样数目的人尚未决定。国家这几个部分如此平均分布，以致任何一部分都不能成功地影响（批准过程）”（Tint 1972：58）。法国唯一的共同偏好就是“防止德国军队和参谋总部的重建”（Rioux 1987：144）。

最为反对欧洲防务共同体的集团是法国军方。如同欧洲煤钢共同体，欧洲防务共同体也将对法国生活重要部分的控制从国家层次转移给超国家机构。欧洲防务共同体意味着将国家军队融合组成完全一体化的欧洲军队。法国军方和老兵激烈反对。对他们来说，这意味着法国军队的终结、对军队政治控制的增加以及国家荣誉主要象征的衰败。政府内外的高级官员都反对对军队的超国家控制。谁将控制法国军队就成了欧洲防务共同体的主要议题，军方带头反对超国家的欧洲防务共同体（Lerner and Aron 1957：24—25；Fursdon 1979：131；Gillingham 1991：263—264）。

欧洲防务共同体也引发了法国政党间和政党内部的巨大分裂。共产党出于反对欧洲煤钢共同体的同样理由而反对欧洲防务共同体。这个计划既要反对德国的重新武装，也要建立对抗苏联的西方联盟，共产党认为自己从中无所收获。政治谱系上另一端的戴高乐派也反对欧洲防务共同体。对他们来说，最坏的结果是丧失国家对军队的控制。他们强烈反对该计划的超国家内容，以致他们甚至可以接受德国的重新武装（Lerner and Aron 1957：7，131）。因此，共产党和戴高乐派结成了反对欧洲防务共同体的奇怪联盟。

唯一内部一致支持欧洲防务共同体的政党就是舒曼的政党基督教民主党。对他们来说，促进欧洲统一、在国内对军队更多地控制以及在欧洲框架内制约德国军事力量是普利文计划的主要好处。其他政党对普利文计划产生了严重的内部分歧。社会主义者通常支持欧洲统一，但是反对任何形式的德国重新武装，因为这将固化欧洲大陆的分裂。解除武装的德国要比欧洲防务共同体更为吸引人。对于其他中右政党来说，这些议题有些不同。

独立派和激进派反对欧洲防务共同体是因为他们认为没有英国和美国的参与，法国不足以控制德国，而且防务共同体的超国家主义意味着法国军队的终结。这些集团担心欧洲防务共同体一方面重新武装德国，而同时它又将解散独立的法国军队（Lerner and Aron 1957：10—11）。这些政党中的支持者则反驳说，欧洲防务共同体将促进欧洲的统一和法德的和解，而且总要好于独立的德国军队。欧洲防务共同体的超国家主义及其重新武装德国的实质后果分裂了这些政党，就像它们分裂公众一样。

对欧洲防务共同体的政党偏好不同于对欧洲煤钢共同体的偏好，而且变得越来越强硬。在煤钢共同体的案例中，基督教民主党能够从社会主义者和中右政党那里得到坚定的支持。在欧洲防务共同体上，基督教民主党没有了这样的联盟，而且还必须面对戴高乐派和法国共产党的联合反对。不仅整个“第三力量”联盟不太偏好欧洲防务共同体，而且1952年之后这些政党不再像欧洲煤钢共同体的谈判过程那样控制政府。在1951年和1952年之间，基督教民主党和社会主义派失掉了在国会的一些席位。到1952年3月，社会主义派已不在政府中，右翼政党占有优势。1953年1月，戴高乐派进入政府，迫使舒曼退出。到1954年中期，当孟戴斯-弗朗斯（Mendes-France）政府将欧洲防务共同体条约提交批准时，提出该计划的、支持欧洲统一的基督教民主党已经不在政府中，成了反对党（Willis 1968：145—180；Rioux 1987：chs．7，8）。正如一项研究所表明的，在对欧洲防务共同体争论的四年中，法国国内政治的变化是重要的：

欧洲防务共同体的提议来自第三力量政府，由普利文主导，并得到了多数的支持，其中基督教民主党的160个议员发挥了领导作用。最终的决策则由完全不同的议会作出，政府由孟戴斯-弗朗斯所领导，并得到了（戴高乐派）、激进派和社会主义派的支持。在（欧洲防务共同体）项目的早期阶段，所谓的“欧洲党”在掌权（比如基督教民主党），而在最后阶段则相反。（Lerner and Aron 1957：2）

因此在这四年中，法国政府的组成以不利于欧洲防务共同体的方式在变化。政府分治的加重使得协定的批准更加困难，而且实际上使任何国内政策的批准都更加困难（Williams 1966）。很多人都认为欧洲防务共同体本可以在1952年被批准，甚至在1953年也可能。支持欧洲煤钢共同体的相同多数也会支持欧洲防务共同体。在那个时候（1951年末或者1952年初），基督教民主党仍在政府中，社会主义者也更为支持欧洲防务共同体，而且戴高乐派还在联合政府之外。在1953年和1954年，支持欧洲防务共同体的多数已经消逝（Lerner and Aron 1957：134—135，145—148；Rioux 1987：202—203；Willis 1968：145，161—184；Tint 1972：55）。因此国内政治的变化改变了政府多数，变成了对欧洲防务共同体的反对多数。

而且，政府本身的偏好也在这四年内发生了变化。在1951年和1952年，政府由普利文、舒曼领导，基督教民主党在内阁中有很强影响。普利文和舒曼在“密室阴谋”中秘密提出了欧洲防务共同体的想法，并将此作为设定谈判议程的既成事实（Gillingham 1991：263）。正如舒曼计划的那样，他们能够发起提议，并且避免为满足国内反对者而削弱计划。但是他们不能看着条约获得通过。到1954年，这两人都离开了政府，并处于对立立场。更坏的是，新的内阁包括了敌视欧洲防务共同体的成员。在1952年3月之后，没有一位法国总理强力支持欧洲防务共同体。一切似乎都是相矛盾的，很多人认为孟戴斯-弗朗斯可能实际上反对该计划（Rioux 1987：224—230；Willis 1968：163—184；Lerner and Aron 1957：19）。而且，他的政府包括了四位戴高乐派的部长，包括国防部长科尼将军（General Koenig），他激烈反对欧洲防务共同体。在1952年和1954年间，不仅议会对欧洲防务共同体的偏好有了变化，而且法国政府的偏好也变化了。政府更加分裂，它变得依赖于更广泛的政党联合，对欧洲防务共同体，他们中的很多人都是鹰派。

德国关于重新武装的偏好不是那么复杂。总的来看，阿登纳领导的基督教民主联盟—自由民主党联合政府偏好在北约框架内重新军备。之所以青睐北约是因为它同美国对欧洲防务的参与密不可分（Fursdon 1979：96—97）。但一旦法国明确拒绝接受北约方案，阿登纳及其政府也愿同意欧洲军队，因为它也意味着占领控制的结束和德国主权的完全恢复。对于德国政府，接受欧洲防务共同体的补偿就是德国重新获得平等的政治地位（Willis 1968：134—135，154）。德国军方也接受了这个方案。不像法国，德国军方支持欧洲防务共同体。

德国对欧洲防务共同体的反对有两个来源。社民党反对，因为他们将德国任何形式的重新武装看作对重新统一可能性的破坏以及激化冷战。而且，多数德国公众因为战争的记忆而反对重新武装（Willis 1968：145—154）。尽管这些集团规模很大，但是不像在法国，德国在整个批准过程中政府的实质多数一直支持欧洲防务共同体。

法国政治领导人发起了欧洲防务共同体，因为他们已经完成了欧洲煤钢共同体。他们并不是因为受现今霸权国美国的压力，也不是受地区霸权国英国的压力，才提出这些计划的。实际上，欧洲防务共同体在任何时候都不被英国和美国所青睐，但是它们还是最终推动该计划。苏联的威胁和朝鲜战争是从整体上引发欧洲防务共同体和德国重新武装的重要因素。法国计划代表了处理德国问题的一种新方式。该计划也有利于国内目标，有助于法国政府更好地控制军方。因此政府间合作成了一种改善国内目标的方式。从法国的观点来看，德国单边重新武装是最坏的结果；政府认为继续单边控制自己军队的成本要远远低于因德国单边行动所带来的负外部性。因此，法国政治领导人将欧洲防务共同体作为解决国内和外部问题的方法。

国际协定的内容

对普利文计划的国际谈判从1951年2月持续到了1952年5月。谈判的关键议题与条约内容的关联性要小于附加性问题。参与欧洲防务共同体谈判的所有国家，除了法国外，没有一个国家认为欧洲军队是最好的解决方案。它们都希望在北约内容纳德国，而不是建立超国家的欧洲防务共同体（Fursdon 1979：96—97）。实际上，英国因为欧洲防务共同体的超国家性而拒绝参与；英国也偏好北约。其他国家愿意接受欧洲防务共同体是因为新加入的补充条款。

对德国来说，欧洲防务共同体与占领控制议题连在一起。它提出了一系列结束盟国对德国事务干预的条约性协定。法国对这些协定的接受是以德国同意欧洲防务共同体为交换条件的。在1952年5月，盟国签署了协定，但是按照法国的要求，协定只有在欧洲防务共同体得到批准后才会执行（Fursdon 1979：125；Willis 1968：135—137）。其他相关小国也和法国不同政党一样，认为没有将美国和英国同欧洲防务共同体联系起来，所以拒绝签署欧洲防务共同体条约。欧洲防务共同体的超国家主义困扰着这些国家，既是因为这个共同体太强势也是因为它过于弱势，它过于强势以致有损主权，而它又如此弱势以致无法控制德国。为了促成德国的重新武装，英国和美国也同意向这些国家提供保证（Willis 1968：137—138；Fursdon 1979：chs．5，6）。当1952年5月这些协定达成后，六国签署了欧洲防务共同体条约，并带回国内进行批准。

因此欧洲防务共同体的谈判是困难的。少有国家喜欢由超国家机构指挥自己军队的想法。如同欧洲煤钢共同体一样，超国家控制的规范并没有很好地被接受。在这两个谈判中，很多妥协都是关于弱化法国本来提出的超国家机构。但是欧洲防务共同体的最后文本要比欧洲煤钢共同体更接近法国的偏好。尽管法国内部存在分歧，但仍能很好地影响结果，这是因为复原点更有利于法国。没有欧洲防务共同体，法国能够或是单边或是通过北约，威胁否决德国重新武装。法国的力量依赖于欧洲防务共同体最可能的替代方法是什么。在这一点上，多数国家相信法国的合作对任何形式的重新武装都是必要的。欧洲防务共同体的谈判确实达成了几乎各方都满意的协定，而且国际协定的达成要比国内批准更为快速。

失败的合作与国内批准

具有讽刺意味的是，提出欧洲防务共同体的法国在获得国内批准上面临的困难最大。不像欧洲煤钢共同体条约，欧洲防务共同体在法国无法积聚足够的国内支持以得到国会批准。尽管国际事件影响了批准进程，但是原因仍主要在于国内政治：法国政府分歧增加以及无法获得法国军方对条约的背书。

在1952年5月，法国政府开始尝试让欧洲防务共同体条约获得批准。尽管在1952年2月，政府得到了国民议会多数投票支持欧洲防务共同体原则，但是到5月，法国国内政治开始有了变化。因为国内问题，政府联盟开始快速崩溃，继任政府的核心转移到了右翼。政府联盟变得更加广泛，它必须要纳入更多的右翼政党才能维持国会多数。这样，政府就变得更加依赖于右翼政党和戴高乐派，而后两者反对欧洲防务共同体。为了获得它们对组成政府的支持，发起的政党必须同意节制对欧洲防务共同体的支持，而且/或者附加它可以接受的条件。没有附加这些条件，就试图将条约提交批准将意味着政府的垮台，而这是所有总理都试图避免的。

因此从1952年3月起，每一届法国政府都必须要求其国际伙伴同意对欧洲防务共同体附加的新条件。随着各届政府的日益分裂，而且更依赖于戴高乐派来得到多数，附加的条件变得越来越多。到1954年，法国的盟国接受了所有这些新的条件。但是当孟戴斯-弗朗斯在1954年8月的布鲁塞尔会议上提出了一项实际对整个条约的修正后，其他国家断然拒绝（Willis 1968：161—184；Lerner and Aron 1957：15—19，151—162；Fursdon 1979：207—209）。拖延不再是选择，孟戴斯-弗朗斯被迫将条约送交国会表决。

从1952年到1954年，法国政府的组成以及国会多数变得越来越不愿批准欧洲防务共同体。“当因为国内政治原因，社会主义者放弃参与多数时，当右派、戴高乐派、中间派进入政府多数并开始运用选票和影响时，（欧洲防务共同体）开始破灭”（Lerner and Aron 1957：163—164）。一个重要的问题就是为什么政府如此长时间推迟批准。原因主要是国内的。到了1952年下半年，甚至舒曼也因为担心无法获得信任投票，而犹豫是否要将欧洲防务共同体提交国会。“僵局的形成是因为政府依赖于背叛的法国人民联盟党（戴高乐派）代表的选票，尽管是该党的投票才使政府得以组阁，但是该党在对欧洲防务共同体的敌意上仍保持对戴高乐的忠诚”（Rioux 1987：202）。

1953年1月到5月，对于梅耶（Mayer）政府来说，问题相当严重。“梅耶一直是欧洲防务共同体原则的支持者，但是其条件是戴高乐派（法国人民联盟党）必须支持他的代表，该官员将就欧洲防务共同体谈判新的条约，从而确保法国军事力量的完整和统一”（Fursdon 1979：207）。后来，在1953年夏天，“在国民议会中，欧洲防务共同体无望得到同意的多数，新的拉涅尔（Laniel）政府也不希望因为推动该计划而招致倒阁。（因此）有关条约批准还处在这样的阶段：重复任何批准投票都必须以三个先决条件的完全实现为前提”（Fursdon 1959：221—222）。但是，还不清楚这组条件能否满足戴高乐派并使其同意批准。对欧洲防务共同体条约附件条款是历任法国政府推迟将该议题提交国会投票的方法，对这个议题的投票是负面的，将意味着政府的倒台（Rioux 1987：203—206）。

其他破坏批准的国内因素是法国军方的作用。如果军方接受欧洲防务共同体，那么它很可能被批准。有了军方的支持，对欧洲防务共同体损害法国军队独立的担心将减轻。这些担心的缓解可能会劝说更多中右政党的议员投票支持条约，因为他们最关心的就是欧洲防务共同体超国家方面对法国军队的影响。不幸的是，英国对欧洲防务共同体的拒绝也对法国产生了重要的国内影响，为法国条约反对派提供了强大的武器。他们指出英国也将条约的超国家主义视为对英国军队自主性的威胁，因此法国也应合理地拒绝欧洲防务共同体的超国家主义（Fursdon 1959：127—128）。军方对欧洲防务共同体的支持能够说服激进派和独立派坚定支持条约，因为他们已经支持了欧洲煤钢共同体。如果是这样的话，欧洲防务共同体很可能被通过（Lerner and Aron 1957：162；Fursdon 1979：295—297）。但是这并非事实。法国军方采取了各种方式来抵制欧洲防务共同体，尤其是在1954年当投票时刻似乎到来之际。在1954年4月，当拉涅尔政府考虑将欧洲防务共同体提交国会时，法国著名将军马歇尔·朱安（法国驻北约将军）激烈批评欧洲防务共同体，并且因此被迫辞职。这又为反政府示威添加了能量，在国会对欧洲防务共同体审议的任何计划都被搁置起来（Rioux 1987：204；Fursdon 1979：248）。

军方的反对也导致了国民议会中研究欧洲防务共同体的国防委员会投票激烈反对该条约。法国第四共和国的委员会十分强势，国民议会委员会的拒绝背书向国会其他成员传递了负面信号（Williams 1966：ch．18）。1954年6月的这次投票为后来国民议会审议条约定了调。最后，1954年8月，当孟戴斯-弗朗斯总理决定提交条约进行表决时，他的三个重要部长在柯尼（Koenig）将军的领导下辞职抗议（Rioux 1987：229；Lerner and Aron 1957：18）。法国军方的这些信号破坏了国会对欧洲防务共同体的支持。法国军方和国民议会国防委员会拒绝为条约提供背书，这对欧洲防务共同体的批准是灾难性的。正如第三章的模型所示，缺少来自所有关键行为体的背书将导致立法机构对所提协定的拒绝。

国际议题也影响条约的批准。1953年斯大林的去世和朝鲜战争的结束都增加了冷战结束的希望，也延缓了条约的审议（Lerner and Aron 1957：8）。而且，法国的印支战争也推迟了对欧洲防务共同体的投票。1954年法国在奠边府的失败导致了拉涅尔政府的垮台，直至战争结束才使对欧洲防务共同体的审议成为可能。结束战争的困难让法国政府对军方的观点十分敏感。他们需要军方对欧洲防务共同体的背书以帮助其得到批准，但是军方拒绝。当孟戴斯—弗朗斯的新政府在7月终于签署了停火协定并转向欧洲防务共同体问题时，他过于受制于执政联盟，其中包括反对欧洲防务共同体的戴高乐派。为了使他们满意，孟戴斯—弗朗斯提出了一组新条件，减少欧洲防务共同体的超国家特征并给法国特殊对待。其他欧洲国家拒绝了他的修改建议，孟戴斯—弗朗斯被迫将条约提交国会，在1954年8月在程序性投票中，条约以319对264票被否决（Rioux 1987：230）。

法国政府分治程度的增加很大程度上导致了欧洲防务共同体的失败。支持防务共同体的多数在政府中慢慢消失，条约被批准的机会下降。军方的反对以及缺少国会主管军事问题的委员会的背书也是欧洲防务共同体的负面因素。由于没有这两个集团中的任何一个的支持，从而不能在国会中建立起批准欧洲防务共同体的多数。政府分治的增加以及缺少背书阻碍了这个领域的合作。

结论

本章评估了书中所提出的模型对理解这两个案例有哪些贡献。我们如何解释这两个合作性协定的内容？而且，为什么这两个案例的结果是不同的？为什么在20世纪50年代初西欧在煤钢上的合作是可能的，而在军事上却不能？可以界定两个因素来解释不同结果：政府分治程度和重要国内行为体背书的存在与否。

国内政治破坏了欧洲防务共同体。在这两个案例中，两个因素发挥的作用导致了不同的结果。一个重要的不同就是在欧洲防务共同体上缺少国内关键行为体的背书，而在欧洲煤钢共同体上则存在这样的背书。在欧洲煤钢共同体的案例上，法国存在为条约提供背书的重要国内行为体集团——国有化企业和钢铁消费者，这是重要的。在欧洲防务共同体的例子中，法国军方的反对和国民议会国防委员会的否决投票加剧了批准的困难程度。无法获得至少一个对议题具有很好了解的关键国内行为体的背书将导致立法批准变得不可能。

政府的策略也能有助于解释为什么欧洲煤钢共同体得到背书，而欧洲防务共同体则没有。在欧洲煤钢共同体例子中，法国总理——和德国总理——都成功地采用了旁支付。他们以欧洲煤钢共同体涉及的关键国内行为体作为目标，并向他们提供资助。这有助于平息批评，并使得立法机构更愿意批准协定。在欧洲防务共同体上，法国并没有显著的内部旁支付。政府似乎从没有努力赢得军方的支持。如果成功地使军方转而支持欧洲防务共同体，国民议会可能会亦步亦趋，从而同意防务共同体。技巧地运用旁支付能够让军方支持欧洲防务共同体，从而增进国会批准的可能性。

此外，法国政府在那两年内增加的分歧是欧洲防务共同体的主要问题。法国政府的组成在1951年到1954年间以不利于条约的方式在变化。很多人强调欧洲防务共同体在1952年甚至可能在1953年是可以被批准的。支持欧洲煤钢共同体的同样的国会多数也会支持欧洲防务共同体。但是在1953年和1954年的背景下，支持欧洲防务共同体的多数消失了。

在1950年和1951年，法国国民议会由第三力量的政党控制着，包括社会主义派、基督教民主党和中间党派，他们强烈支持舒曼以及他的欧洲政策。第三力量联盟控制了国会中过半数的投票；因此中间议员可能来自像激进派或独立派这样的中间政党，他们期待欧洲合作。因此这个联盟能够通过欧洲煤钢共同体。相比之下，在1953年到1954年，一个更为分歧的政府上台了。依赖于戴高乐派以维持多数意味着联合政府不再能够在国会中建立起支持欧洲防务共同体的多数。因此在1954年，国会多数的偏好已经从欧洲解决方案上转移了。国会中间议员的偏好现在更为接近军方的立场而不是政府的立场。因此政府增加的分歧破坏了国会中支持欧洲防务共同体的多数。

最后，值得研究的是为什么英国没有加入这两个协定。作为欧洲大陆最大的经济、军事和人口强国，英国在1950年是欧洲的地区霸权。(1)但是它既没有发起任何协定，也拒绝为欧洲合作做出努力。基本而言，英国出于两个原因反对欧洲合作。首先，欧洲合作不符合英国政府的国内目标和计划。煤炭和钢铁产业的国有化是为了帮助确保完全就业而做出的主要政策决定，但在欧洲煤钢共同体中英国政府将失去对产业的控制，因而阻碍这一目标的实现（George 1991：35—39）。政府不再能控制这些部门；高级公署将做出对英国经济具有重要影响的决策。戴尔（Dell）这样描述：

英国的视角是不同的。英国将煤炭产业国有化。它也通过立法对钢铁产业进行国有化，尽管存在相当大的争议。在当时七个可能加入舒曼计划的国家中，英国的煤炭产量占二分之一，钢铁产量占三分之一。煤炭和钢铁被认为是英国经济的制高点。英国会将这些产业的公共权力让渡给一个其决策具有约束力，并且其自身会成为欧洲联邦补给站的超国家权威么……但是当某个计划通过建立一个约束政府的权威来取代国家经济主权时，什么样的收益能够让英国参加这样的计划？（Dell 1995：20—21）

与法国的情况不同，欧洲煤钢共同体在英国并不被认为具有经济的或者选举的收益。

此外，英国反对欧洲防务共同体，因为它并不符合英国的国内或者外交政策计划。防务共同体不涉及美国，因此可能被看作是美国离开欧洲的借口，而这是英国不惜一切代价想要避免的。［讽刺的是，美国政府强烈支持欧洲煤钢共同体，并对英国拒绝加入极为不满，这又造成英国对该条约更没有兴趣（Dell 1995：106—109）。］此外，同意该协定就意味着英国军队要长期卷入欧洲大陆，并支付因此导致的全部支出。因此，欧洲合作并不符合英国政治领导人的国内目标，所以尽管英国是地区霸权，也对这样的合作没有兴趣。

注释

1．IMF的统计表明在1950年，英国的GNP是371.84亿美元，法国是281.51亿美元，联邦德国是231.43亿美元，或者相当于英国GNP的60%（International Financial Statistics，13，No．12，December 1960，pp．126—132，264—266）。

第八章　北美自由贸易协定和马斯特里赫特条约中的欧洲货币联盟，1989—1993

20世纪90年代初期见证了两个重要合作协定的达成。1992年，美国、加拿大和墨西哥签署了北美自由贸易协定（NAFTA）。1993年，提议12个“欧共体”成员组成货币联盟的《马斯特里赫特条约》（Maastricht Treaty，下简称“马约”）也开始生效。[1]这两个协定代表了重大的合作措施。在这两个案例中，参加国都同意放弃不同的政策工具，并协调它们的经济政策，因此也就放弃了一定程度的政策自主性和国家主权。核心问题还是为什么这些国家的政治领导人选择了合作，为什么在这两个案例中，他们都能够达成协定？

首先，在这两个协定所涉及的影响深远的经济变化的给定成本下，为什么政治领导人发起这些谈判？北美洲的自由贸易协定和欧共体成员国间的货币联盟在此前都曾尝试过，但都失败了。1911年，加拿大和美国之间的自由贸易协定遭到加拿大公投的反对。1980年，墨西哥加入关税及贸易总协定也被国内否决。1970年由欧共体成员签署的呼吁货币联盟的维纳报告（Werner Report），也在随后的动荡岁月中胎死腹中。尽管在20世纪90年代初由不同的领导人掌权，但是这些事件仍会警示他们相关的潜在问题和巨大成本。其次，在冷战结束和20世纪80年代末90年代初经济困难的条件下，这两个因素被某些学者认为破坏了国际合作的利益，为什么国家间的协定仍然是可能的？

最后，本章讨论什么因素使得国内批准成为可能。谈判这两个协定的政治领导人都必须获得或是立法机构或是选民的支持。在这两个案例中，批准都面临着挑战。NAFTA协定面临着美国国会的艰难辩论，而且加拿大的新总理几乎否决了协定。“马约”用了两年时间才获得批准：丹麦第一次没能通过对“马约”的批准；英国和丹麦是在协定做了重要修改后才获得通过的；法国是在全民公投中勉强通过；而最后批准协定的德国也是在宪法法院的判决下才获得通过。本章模型指出可能导致这些问题的三个因素：严重的分治政府状态、缺少利益集团的背书以及批准程序的变化。这些条件都出现在这两个案例中了么？

与前几章中的成对案例不同，本章的这两个案例都代表了成功的合作协定。两个协定中，国际的和国内的谈判尽管经常处于煎熬之中，但还都是富有成效的。“马约”中欧洲货币联盟条款是否得到了完全执行并不是本章的重点，本章关注的是欧共体成员国签署了条约并开始执行的前两个阶段。选择这两个案例是因为它们代表了当下国际合作的努力。在前面的案例中，美国霸权、第二次世界大战结束、冷战开始以及苏联的威胁等都是作为背景因素。在本章中，这些因素基本上都已经消失。国际环境中的这些变化改变了合作的进程么？

本章讨论的核心问题就是前面提出的双层博弈模型能否帮助我们理解在这两个案例中为什么合作成为可能。就发起谈判而言，对国内经济和选举的担心是国家政治领导人的主要议题么？国际协定的条款是由国内约束条件所框定的么，也就是，国际谈判者是否会为了他们的国际谈判而关注于获得国内的支持？笔者预期偏好结构和复原点影响了协定内容。最后，为什么在这两个案例中批准是（相对）成功的？解释前面案例的三个关键变量能解释本章中的案例么？在前面的案例中，分治政府的程度、关键国内集团对协定的背书以及批准程序的变化都在决定国际合作努力的命运中发挥主要作用。

和其他案例一样，我们将看到，这两个案例也证实了国内政治的重要性。合作的决定首要的是同国内政治相联系。首先，政策单边改变是协定的必要先决条件。国内批准过程漫长而困难，一定比国际谈判更耗时，而且可能更困难。1990年9月，在墨西哥的要求下，美国、加拿大和墨西哥就北美自由贸易区展开了谈判，这个协定在几年之内将三国之间的贸易壁垒全部取消。1992年8月，经过14个月的谈判，三国签署了《北美自由贸易协定条约》，之后各国都需要批准条约。

美国和加拿大的批准都是困难的。墨西哥政府需要其参议院的简单多数投票。控制政府的革命制度党（PRI）同时也控制着参议院64个席位中的61席，因此批准是容易的。在美国，全国大选牵涉其中。1992年11月，比尔·克林顿的当选迫使就条约的部分内容重新谈判，但是也意味着美国分治政府将结束一段时间。经过1993年一整年的漫长争论，克林顿在年底确保了协定的最后通过。对加拿大来说，北美自由贸易协定的批准同样困难。艰难的经济状况和缺少支持使得在1993年春保守党政府注定垮台。加拿大选举出了由自由党控制的新政府。在威胁否决协定之后，政府最终批准了该协定。在1994年1月，经过了至少16个月的批准条约的国内谈判，北美自由贸易协定终于生效。

在1987年单一欧洲法案（Single European Act）签订不久后，就开始了关于欧洲货币联盟的讨论。法国开始推动货币事务的进一步合作，尤其是欧洲中央银行（European Central Bank，ECB）和单一货币。在20世纪80年代初，法国政府开始放松对金融市场的管制，这个单边决定为法国政府推动欧洲货币联盟提供了动力。在1988年，法国财政部长爱德华·巴拉迪尔（Edouard Balladur）提议就欧洲货币联盟展开谈判。这个提议得到了除英国之外所有欧共体成员的支持。由欧共体委员雅克·德洛尔（Jacques Delors）领导、主要由中央银行行长参加的德洛尔委员会开始设计欧洲货币联盟执行计划草案，在1989年4月提交了该计划。1990年12月，在经过修改并通过了德洛尔委员会报告之后，欧共体发起了一系列政府间就货币联盟条约细节的谈判。这几乎同德国统一同时发生。一年之后，在马斯特里赫特欧共体领导人峰会上，尽管英国反对，其他所有国家还是签订了条约，该条约不仅包括货币联盟，而且也涉及更多议题。

下一步就是12国的国内批准。批准问题的出现甚至更早，但主要在随后两年——从1992年初到1993年底——批准问题主导了议程。每个国家都需要投票来通过条约，但是所用方法各不相同。一些国家诉诸全民公投（丹麦、爱尔兰和法国），一些国家仅需要国会的简单多数（葡萄牙、英国、荷兰、意大利和希腊），而其他国家则需要国会的特定多数，通常为三分之二，来实现宪法修正（法国、卢森堡、西班牙、比利时和德国）。

1992年6月第一个批准条约的努力——丹麦的全民公决——不幸没能获得通过。这阻碍了其他国家的批准，尤其是恶化了对该条约的社会舆论。爱尔兰、法国、英国和德国纷纷出现问题。在1992年6月末，爱尔兰以微弱多数通过了条约。法国首先在国会内面临一场斗争，然后还要面对全民公投，在1992年9月的公投中以极其微弱的优势通过了条约。也是在这个时候，欧洲货币体系发生了第一次货币危机，使得英镑和意大利里拉退出了欧洲货币体系，迫使其他货币重新定价，并威胁到了体系的生存以及欧洲货币单位。英国政府将投票推迟到1993年底。这时，欧洲货币体系发生了另一次危机，国家间汇率的联系机制必须放松，从而从根本上损害了欧洲货币体系。在1992年底，德国政府在国会中赢得了对条约的批准，但是还面临着敌意不断增强的公共舆论，以及宪法法院的挑战，这些终于在1993年10月得到解决。因此，在1993年11月，“马约”得到所有欧共体成员的正式批准。就北美自由贸易协定而言，批准的国内谈判比国际谈判需要更多的努力和时间。其原因将在本章中详述。

北美自由贸易协定

国内偏好和制度

在1990年初，墨西哥和美国开始讨论自由贸易区的可能性。墨西哥和美国双边谈判的灵感是来自1988年加拿大—美国自由贸易协定的成功签署，该协定被视为北美自由贸易协定谈判的原型（Whalley 1993：357）。北美自由贸易协定谈判是由墨西哥政府提议的。1990年9月，墨西哥总统卡洛斯（Carlos Salinas de Gortari）正式要求美国政府展开谈判（Financial Times，September 19，1990；Pastor and Wise 1994）。但是直到1991年6月，在国会同意开始谈判并赋予美国总统所需要的快轨道批准过程之后，官方谈判才开始。因为美加自由贸易协定成了对加拿大政府的主要攻击原因，加拿大也放慢了加入的进程。很大程度上，三个国家国内的分歧减缓了谈判进程。

在这三个国家中，关于贸易政策的内部纷争是非常明显的。总的来说，支持和反对自由贸易并不是按照左—右的划分或者政党的界限。三国中执政的行政机构以及面向国际的商业部门都支持贸易自由化。与之相对，面向国内的商业部门、工会、农业部门以及很多民族主义的政治家——通常在国会中——反对自由贸易。就自由贸易的价值，这三国中的政党都陷入内部分裂。但是，最严重的分裂还是在美国，在1990年到1992年美国始终处于分治政府状态，共和党控制了总统体系，而民主党则控制了国会。但是，因为政党内部的分歧，这三国中都是温和派的行政机构面对更为强硬的立法机构。

作为发起国，墨西哥及其偏好结构就尤为值得注意。最为重要的是墨西哥政府及其长期执政党（革命制度党）的偏好变化。几乎在整个20世纪，一直由革命制度党控制的墨西哥政府采取了进口替代工业化的保护主义体系，将进口替代工业化作为避免经济过分依赖美国的核心发展战略。自由贸易区同此前长期所持的原则截然不同。

有趣的是，在北美自由贸易协定谈判之前，墨西哥保护主义和进口替代工业化已步入尾声。在20世纪80年代初，墨西哥政府开始了大规模的单边经济改革项目。在1982年债务危机和第二次石油冲击之后，1983年墨西哥开始了全面的改革进程，在10年内几乎取消了所有配额，并且将关税平均下降了10%（Schott 1989：255—260）。在其改革进程的中间——1986年，墨西哥也决定加入GATT。如果缺乏这个来自内部的贸易自由化决定，墨西哥会对北美自由贸易协定没有兴趣。实际上，北美自由贸易协定成了逻辑上的下一步。1989年一位分析者指出：“考虑到墨西哥进口自由化的高速度……很难想象如果不向墨西哥的部分主要贸易伙伴作出让步，墨西哥会这么快朝更自由的贸易机制发展”（Schott 1989：267）。而且，北美自由贸易协定提供了将此前单边进行的贸易自由化战略加以锁定的方式。通过加入自由贸易区，墨西哥不能再单边改变政策并重回保护主义，至少那样做要付出更多的实际成本。“北美自由贸易协定能够加强墨西哥已经在执行的贸易改革，更好地帮助其政策制定者抵御国内的保护主义压力”（Calvijo 1993：386）。这增加了其政策变化的可信性，从而也就增加了其有效性。

1984年到1988年，墨西哥单边贸易自由化政策先于北美自由贸易协定的提议，是自由贸易协定的主要催化剂。1986年加入GATT的决定也是执政的革命制度党偏好变化的结果。两个案例中的利益出于同样的考虑。很多人都同意到1982年墨西哥经济处于摇摆之中：增长停滞、高通货膨胀、资本外逃和低生产率。这些经济问题又对执政党造成了政治危机。当经济形势恶化，对革命制度党的持续执政提出了挑战。事实上，革命制度党在1988年仅勉强赢得总统选举。在这些条件下，自由贸易战略似乎成了复苏经济以及减少政治问题的少数方法之一。到20世纪80年代初，“在石油的低价格和债务危机后缺乏外国资本的条件下，更加开放的对外贸易战略似乎是墨西哥获得快速的和可持续的经济增长的少数办法之一”（Schott 1989：258）。

贸易自由化和北美自由贸易协定被青睐，部分是因为墨西哥经济的广泛开放性。“墨西哥的经济太小，以致不能在封闭的框架内支持有效的工业部门。因此，对许多产业来说，专业化和对外贸易是获得有效生产规模所必需的”（Schott 1989：257）。另外，同美国的协定尤其重要，因为墨西哥的贸易大多（70%）是同美国进行的。对于革命制度党的领导来说，贸易自由化成了恢复经济从而赢得政治前途的主要方法。

革命制度党对自由贸易的支持也得到了墨西哥多数主要商业协会的支持（Poitras and Robinson 1994）。大企业，尤其是靠近美国边界的企业，更倾向于出口，它们在20世纪80年代末支持贸易自由化。实际上，一些人认为革命制度党通过提出自由贸易协定试图赢回商业集团的支持，希望以此削弱它们对崛起的保守党派国家行动党（PAN）的支持（Poitras and Robinson 1994；Pastor and Wise 1994）。这个保守党派也是自由贸易的支持者。

反对北美自由贸易协定的主要是墨西哥政治中的左翼集团。革命制度党内的传统成员反对自由贸易，因此很多人，包括总统卡洛斯，也担心失去他们的支持，从而使得革命制度党永久地分裂。工会、农民、主要在国家中部的受保护的产业以及如民主革命党（PRD）的左翼政党强烈反对北美自由贸易协定（Poitras and Robinson 1994；Heredia 1994）。尽管存在这些分歧，但卡洛斯仍能够推动自由贸易，是因为有两个因素：一，他的政党控制了国会中的大多数，而且其党纪相当严格。二，墨西哥总统传统上就是强力的角色，可以不太受到国会的干预而能够发起和执行政策（Shugart and Carey 1992：155—160）。因仅需要参议院多数来获得批准，在革命制度党掌握绝大多数席位的条件下，总统能相对自由地按照自己的期望来谈判北美自由贸易协定（Nacif-Hernandez 1995）。

在美国，贸易政策的偏好同样是分裂的，但是布什总统要比卡洛斯面临的困难更大。他的问题是因为行政—立法的分治控制，美国国会由反对党——民主党所控制。然而，布什政府相信美国将从北美自由贸易协定中获得经济和政治利益。美国的行政机构将北美自由贸易协定看作是“对建立一个更有效率、更有竞争力和出口导向的经济的关键”（Wall Street Journal，August 7，1992）。政府认为这可以为“布什总统吸引选票”（New York Times，August 12，1992，p．1）。布什的努力也得到了美国国际导向的商业部门的支持。像美国快递（American Express）和柯达这样的企业，以及商业协会，如制造业全国协会（National Association of Manufacturers，NAM），都是北美自由贸易协定的强烈支持者，它们把获得对墨西哥的市场和廉价劳动力看作是重要的竞争优势。

对北美自由贸易协定的反对来自一个奇怪的集团联盟。根据预期，处于进口压力下的国内产业，尤其是面临墨西哥竞争的产业部门，比如纺织业，反对该协定，美国的工会也是如此。这些集团传统上同民主党相联系，它们要求其在国会中的民主党议员反对北美自由贸易协定。但是，出乎预料的是，极力反对北美自由贸易协定的，竟是环保主义团体、消费和人权支持者以及保守主义者，像帕特里克·布坎南（Patrick Buchanan）和罗斯·佩罗（Ross Perot）。因此，反对者是跨越政党界限的，包括了左翼和右翼团体。

因为美国贸易政策制定的制度结构，很多对北美自由贸易协定的争辩是在国际谈判开始之前就打响了。因为国会根据宪法掌控贸易政策，总统必须取得贸易自由化谈判的授权。从20世纪30年代中期的RTAA，总统传统上只被授予有限的权力进行贸易谈判。但是从1974年开始，在任何国际协定上，总统都必须获得国会的支持（O'Halloran 1994）。为了同其他国家成功谈判，总统们设计了“快轨道”体系（fast-track system）。在这个程序下，国会两院对国际协定不能修正，并在协定提出90天内必须作出多数决定。为了获得快轨道的授权，总统要告知国会其谈判意图，他可以在60天内阻止国会的负面投票。

因此在1990年，布什意识到他需要获得新的快轨道授权来进行北美自由贸易协定的谈判。也就是这个时候，关于北美自由贸易协定的战斗开始了，其反对者动员力量在国会中抵制快轨道的授权。工会、环保主义者、消费团体和国内产业组成联盟，几乎在民主党领导的国会中产生了足够的选票以击垮北美自由贸易协定。但是在同意将劳工和环境谈判同行动计划相分离后，1991年年中，布什政府赢得了国会对进行协定谈判的同意，并可以使用快轨道来批准协定。快轨道为总统提供了很大的优势，将立法权从国会中转移出来。贸易谈判的提议权转到了行政机构，国会放弃了修正协定的能力。时间也限制了议员们搜集协定相关信息的能力。因此立法权被转移到了更加温和的派别手中，达成协定也更加容易。

在加拿大，贸易偏好也极端分裂。在20世纪80年代初，大的国际导向的企业与穆罗尼（Mulroney）领导下的保守党的政策偏好发生了巨大变化（Doern and Tomlin 1994：25—33）。到80年代中期，他们已经准备同美国进行自由贸易协定谈判。促使加拿大改变的因素同推动墨西哥的因素相似。面临全球增长缓慢，国家补贴和保护战略逐渐消失，但美国实行的保护主义政策对加拿大进入美国市场构成威胁，都促使加拿大企业和政府改变其偏好。对于穆罗尼和他的保守党，自由贸易可以成为有利选举的政策，其理由如下：

自由贸易为保守党政府提供重要的政党优势，也使得全面谈判选择具有吸引力。穆罗尼被要求提出明显不同于杜鲁多（Trudeau）自由党提出的集权的干预主义政策的选择，并为其政党建立持久的权力基础。市场导向的并且在加拿大西部和魁北克地区有广泛需求的政策能够实现这个目的……自由贸易为一个寻求采取重要政策的政府，提供了直接的党派优势前景。（Doern and Tomlin 1991：34—35）

基于同样的理由，很多类似的联盟支持北美自由贸易协定，尽管不是太热情。在赢得主要就美加自由贸易协定而争斗的1988年残酷选举后，加拿大政府对北美自由贸易协定就不再那么兴奋。加拿大政府的态度是由其国内情势塑造的。加拿大谨慎的态度反映了自由贸易缺少公众支持，其谈判的决策反映了其选举战略。“就像布什总统一样，穆罗尼先生被认为是利用贸易协定的积极特征争取再次当选”（New York Times，August 13，1992，p．4）。

加拿大自由贸易的反对者是跨越政治光谱的。工会对两个协定都反对，担心南部的就业机会减少（Doern and Tomlin 1991）；20世纪80年代的经济衰退使得公众转向反对自由贸易，他们将衰退归于加美自由贸易协定；部分自由党人也反对自由贸易。另外，在美国出现的工会和环保主义者联盟在加拿大也出现了。只要保守党在国会中保持多数，这些反对就不能改变北美自由贸易协定。但是一旦1993年举行新的选举（部分是因为北美自由贸易协定），北美自由贸易协定的批准就不再确定。国会中新的多数将必须批准在选举前谈判达成的协定。政府的任何变化都很可能对北美自由贸易协定造成负面影响。

国家的政治行政机构——尤其是墨西哥总统卡洛斯——倡导自由贸易协定，主要是因为自由贸易提供的经济和选举利益。贸易自由化产生的国内政治和经济后果对三国的领导人都有重要作用。卡洛斯认为协定将提高其政党在墨西哥的利益。布什和穆罗尼将其视作吸引选票的战略。持续的经济增长、竞争力和就业的前景鼓动了三国的政治领导人。他们似乎都认为没有国际协定，国家经济成长将乏善可陈，这也将侵蚀领导者的政治支持。保护主义，至少是墨西哥和加拿大的保护主义，不再被认为能带来国内净收益；其他国家对它们也运用保护主义带来的报复成本和外部性——主要是来自美国——将超过单边保护主义所带来的任何收益。此前，加拿大和墨西哥单边政策变化证明了其行政机构对保护主义效用看法的改变。北美自由贸易协定在很多方面都代表了国内政治的连续性。

国际协定的条款

从1991年6月到1992年8月三国政府签署协定，北美自由贸易协定的官方谈判进行了14个月。但是，实际的谈判开始得更早，大致在1990年中期。尽管谈判原本希望取消三国间所有的贸易障碍、创建一个自由贸易区，但是很多人认为实际的结果更是一个妥协，是很多行业被排除在外或者特殊对待的自由贸易协定（Whalley 1993）。谈判者关注的核心是这些不符合自由贸易总原则的豁免条款。

在这14个月中，一些所谓的敏感行业是关注的焦点，甚至在协定签署之后，一些行业仍属焦点。“汽车、纺织品、农业和石油化工等行业，似乎是谈判最为密集的部门”（Whalley 1993：357—358）。对于谈判者而言，这几个行业都是国内政治。每个行业中，企业、工会以及整个产业都强烈反对自己部门的自由化。政治领导人被迫要听取这些不满意见，因为他们需要得到这些团体的支持，以便使协定在国会中赢得批准。因此，批准依赖于安抚这些敏感部门。墨西哥政府面临着来自银行、能源以及需要持续保护的特定农业部门的压力，美国政府则处于汽车、纺织品和服装以及各种农业团体（包括工人和管理者）的强烈压力之下，它们要求获得豁免。这些国内压力极为重要地框定了国际谈判。国内部门的反对与批准的需要共同确定了国际谈判的内容。

另外，国会迫使布什政府和克林顿政府就同协定相关议题展开谈判，以确保其通过。“为了获得国会对同墨西哥谈判的快轨道授权的批准，布什总统在1991年5月向国会提交了一项行动计划”（Whalley 1993：375）。这项行动计划要求同墨西哥开始就环境和劳工标准议题展开谈判。这些议题对美国国内特定集团非常重要，它们的支持对获得批准是必要的。因为美国政府是分治的，国会在民主党控制之下，共和党的布什总统需要它们的赞成票。安抚劳工和环保团体将会使部分民主党投票赞同北美自由贸易协定。但是在这个过程中，布什必须确保维持最偏好北美自由贸易协定的集团——国际导向企业——的支持。作为自由贸易的长期支持者，这一集团是共和党的关键支持集团。附加过多的环保或者劳工管制将会削弱国际商业部门的支持，而如果它们不支持北美自由贸易协定，该协定将绝不会得到美国国会的投票支持。这再一次表明，国际谈判深受国内批准政治的影响。

在涉及大量产业部门和各种非关税壁垒的条件下，确实很难整体评估北美自由贸易协定。在一些部门，该协定确实带来了重要的贸易自由化，然而仍有一些部门，至少在相当长一段时间内，仍受到保护（Hufbauer and Schott 1993）。由于墨西哥最初就有较高的贸易壁垒，因此北美自由贸易协定需对其进行大幅削减。尽管面临高的调整成本，但多数人仍认为墨西哥的获益最大（Lustig，Bosworth，and Lawrence 1992：9）。但是由于美国高度保护部门如纺织业和农业等也被列入削减范围，因此美国也是做了很大妥协的。协定的妥协本质表明这样一个事实：如果没有协定，两国可能更糟糕。对于墨西哥来说，美国的单边保护主义是它持续关注的问题，如果没有北美自由贸易协定，墨西哥可能会更难进入美国市场。另一方面，如果没有北美自由贸易协定，美国企业将在墨西哥和本国市场面临来自第三国的激烈竞争。墨西哥贸易与投资壁垒的单边削减意味着第三国企业能够更容易地出口到墨西哥，以及将墨西哥作为进入美国市场的平台。在尽量保护本国最敏感产业的条件下，两国的行政部门都愿意通过妥协达成北美自由贸易协定。

成功的合作与国内批准

本书的模型强调国内批准不仅对国际协定的条款有影响，也对其可能性发挥重要影响。三个因素降低了批准与合作的可能性：分治政府，缺少关键利益集团的支持，以及事后批准程序的变动。加拿大和墨西哥都是统一的政府，仅需要国会简单多数。但是因为新的自由党政府在1993年选举中大胜，在1991年发起谈判和1993年批准协定时，加拿大的国会多数发生了极大的变化。这个变化应该增加了拒绝的可能性。在美国，分治政府在1993年被统一的民主党控制的政府所取代。这极大提高了批准的机会。

这三个国家对北美自由贸易协定的支持，至少是来自国际导向的商业部门的支持，都正在形成，因此这也对获得批准的概率产生正面影响。最后，批准程序在三个国家都没有发生变化。在美国，快轨道仍然执行，反对者只有等到1993年之后才能改变程序。因此，根据模型推论在1993年1月之前，美国应该在谈判和批准北美自由贸易协定上遇到麻烦，而之后，统一的政府将使进程更加容易。然而，在1992年之后，更加倾向于保护主义的民主党多数控制了白宫，这一事实意味着，必须要对北美自由贸易协定做出修订以使其更能被民主党接受。在1993年底，加拿大自由党夺取政权之前，北美自由贸易协定比较容易处理。之后，自由党的保护主义立场也为协定制造了麻烦，可能会要求重新谈判或者旁支付。

实际上，这三国中的两国，批准都是存在问题的。美国和加拿大的国内政治都延缓了批准。直到最后一刻，没有人知道这两国是否会接受国际谈判的结果。不仅国际谈判的关键在于对批准所需要的国内集团反应的预期，比如说，布什政府决定为工人的重新培训提供资金，以及要同墨西哥就环保和劳工议题展开谈判等。而且之后的批准辩论也会影响协定。当谈判达成时，布什政府意识到“艰难的部分接踵而来。同邻国达成开创性的协约后，布什政府现在必须向国会以及相比自由贸易更关心失业的选区推销法案”（Wall Street Journal，August 7，1992）。

克林顿一上任总统后就采取了同墨西哥重新谈判的极端步骤，来进一步处理这两个议题，主要是因为他需要迎合本党议员，以便他们投票支持北美自由贸易协定。民主党缺少足够严格的党纪，这意味着即使克林顿的政党控制着国会，他也必须为了获得批准而提供各种旁支付。除了两个单边协定和豁免敏感部门，克林顿被迫还要做出其他旁支付以确保国会的支持（New York Times，November 14，1993）。实施工人再培训大计划，建立发展银行、环境委员会，以及向不同产业提供持续保护或补贴的承诺，都是获取国会多数支持的代价。尽管作了许多让步，协定还是足够自由以保证国际企业的支持。该集团的背书对北美自由贸易协定是关键的。如果它们反对协定，就像20世纪40年代反对国际贸易组织那样，那么协定将失掉国会支持，尤其是对支持法案所必需的中间派共和党议员。

美国的单一政府，即民主党同时控制行政和立法机构，也增加了批准的可能性。如果在1993年布什仍是总统，那么根据本书观点，批准即使不是不可能，也会更为困难。布什将必须获得多位民主党议员的支持，而他们则处于主要支持者拒绝条约的压力之下。克林顿的胜选可能的确是批准的必要条件。

在这时，加拿大危及到了条约。1993年底加拿大政府换届使批准成了问题。只有在得到美国各种保证之后，加拿大新政府才通过条约。批准过程（16个月）比正式的谈判过程（14个月）还长。

在整个谈判过程及谈判之后，批准都是主要议题。但是国家在面临问题时首要关注还是国内，而不是国际。很少有国家抱怨其他国家比自己得到了更有利的条款，相反它们担心条约的国内影响。美国和加拿大对绝对利益的关心是不存在的。“但是公众辩论的主要焦点围绕一些宽泛的问题：美国就业是会增加还是会减少，美国工资是否会下降以及联邦预算赤字是否会上升”（New York Times，November 14，1993）。对国内议题的强调，尤其是同就业相联系，更加强了国际谈判、选举政治和批准过程之间的联系。

四个因素对解释为什么北美自由贸易协定的提出和成功是重要的。第一，提议依赖于政治领导人选举时的计划。墨西哥和加拿大持续保护主义的国内低收益和高外部性使贸易自由化成为可能。之前，两国政策偏好和贸易政策的单边变化是墨西哥和加拿大政府对北美自由贸易协定有兴趣的必要前提。第二，克林顿当选使美国恢复单一政府，这让批准更为可能。第三，所有这三国中国际导向的商业部门的支持，尤其是在美国，向议员传递了关于条约的积极信号，说服中间派的共和党议员接受协定。第四，旁支付的技巧运用帮助克林顿“买通了”议员对北美自由贸易协定的支持。因此这四个国内因素会使合作进程截然不同。

“马约”和欧洲货币联盟

国内偏好和制度

欧洲的货币联盟像其他多数欧洲合作努力一样，依赖于法德协定（Milward 1984）。因此这部分主要集中于德国和法国的国内政治，也涉及这场博弈中另一个大的行为体——英国的国内政治。这并不是说其他九国不重要，这一点我将在后面做说明，它们也发挥了作用。但是任何协定的发起和协定的内容都严重地依赖于德国和法国的行动。因此这两个国家对货币合作的偏好结构极为重要。同用来批准协定的制度结合起来，偏好结构决定了批准的困难程度以及协定可能的类型。

这三个国家关于货币联盟的分歧并不是按照左—右或者政党界限。在所有十二个国家中都没有重要的欧洲政党反对“马约”。总的来看，极左和极右集团反对“马约”，而双方的中间派都支持“马约”。这是整个战后欧洲一体化过程中的共同模式（George 1991；Featherstone 1988）。在政党内部对货币联盟的偏好不同，并因为所采用的批准过程不同而产生了一些问题。尽管英国表面上是分歧最少的国家，保守党在整个时期都维持多数席位，但它实际上还是因为跨政党的分歧而面临重要的问题。尽管德国政府是多数联盟，但也经受着同样问题，因为对货币联盟的分歧也反映在独立德国中央银行和社会民主党所控制的联邦参议院中。最后，1988年法国左右共治的分立政府（cohabitation and divided government）让位于一个社会党控制的政府，但是它在国民议会中还没有多数。作为发起者，法国政府具有重要利益，它的偏好变化使得货币联盟更为可能。

在1988年初，在财政部长巴拉迪尔和总统密特朗（Francois Mitterrand）领导的法国政府开始推动马约货币联盟进程。政府提交了一份报告，呼吁欧洲进一步推进货币一体化，尤其是创建一个欧洲中央银行。这个报告在德国引起了复杂的反应，后面会再讨论；但是它得到了德国执政党联盟［基民盟/基社盟（Christian Democratic Union/Christian Social Union）］中关键政党——自由民主党（Free Democratic Party）的支持。德国外长和自民党领袖根舍（Hans Dietrich Genscher）也呼吁成立欧洲中央银行（Financial Times，January 21，1988；February 27，1988）。在1988年6月，十二个欧共体国家同意成立一个设计迈向货币联盟机制的委员会。这个由欧共体委员德洛尔领导的委员会，在1989年4月提交了一份报告。在这些国家对德洛尔报告进行进一步讨论以及修改之后，1990年12月官方的政府间谈判开始，讨论包括德洛尔报告在内的计划。

为什么法国政府发起欧洲货币联盟的谈判？法国政府之所以对欧洲货币联盟感兴趣是同其国内情势相联系的。同墨西哥政府在北美自由贸易协定中的情况相似，合作的动力依赖于政府偏好首先发生了变化，这也反映在国内政策的变化中。在1984年，法国社会党政府宣布了一系列对整个金融体系至关重要的政策改革，核心就是到1990年完全取消资本控制。这个决策是在1981—1983年危机之后制定的，而在危机期间，法国政府曾经为防止扩张政策下资本外流，设置了严格的资本控制。这些政策的失败以及反对资本控制的法国工商企业所施加的压力导致政府转变了政策（Goodman and Pauly 1993：73—75）。同墨西哥转向自由贸易政策一样，法国政府开放资本市场的决定代表了法国的重要政策转变，改变了传统的、持续的干预主义政策。

在这里，有两点极为关键。首先，许多人认为如果1984年法国政府没有采取单边行动，就不会在80年代末发起欧洲货币联盟。“（法国）转向偏好资本流动最终同欧洲货币联盟的计划直接联系，法国成了这个观念的主要推销国。准联盟中成员国间资本的自由流动实际上是前提条件”（Goodman and Pauly 1993：75；Tsoukalis 1993：117—122）。之前法国单边金融改革计划是促使政府复活欧洲货币联盟兴趣的关键事件。就像欧洲煤钢共同体为法国通过莫奈计划寻求现代化的内部目标提供必要支持一样，欧洲货币联盟也被视为是解除经济管制，促进国内目标的方式。

第二，这项改革计划具有内部根源。这是由法国政府官员和商人出于对法国竞争力和就业的担心而推动的。

但是（金融改革）更微妙、最终也最具决定性的压力来自法国大企业和金融中介的会议室。在法国，因为所有这些企业都属于或者被国家控制，退出的直接威胁被缓解。在这种环境下，这样的选择转变为政府官员越发关注这些企业相对于竞争对手的竞争力。就业和投资似乎正在离开法国，而转移到那些更少限制的市场。（Goodman and Pauly 1993：74）

因此对密特朗政府寻求货币合作的关键支持者是国际导向的企业和金融部门。

在20世纪80年代，法国政府开始意识到国家对国际经济，尤其是欧洲经济的高度开放。对开放性认识的增加产生三个后果。“实际上，法国之外国际金融一体化的加速，使法国政策制定者认识到他们对国家货币自主的偏好是不现实的”（Goodman and Pauly 1993：75）。正如蒙代尔—弗莱明模型表明的那样，在资本完全流动的条件下，维持固定汇率就意味着国家必须要放弃独立货币政策。因此法国政府就要被迫在稳定汇率和国家货币政策间进行选择。实现这两个目标的唯一方法就是资本控制，而这又被认为效用较低而成本很高。最后，政府意识到金融市场管制降低了法国产业和金融企业的竞争力，从而损害了经济增长和就业创造。1981—1984年社会党政府在大规模资本外流和贸易赤字的情况下，被迫逆转政策，这个经历让国内认识到国际经济开放的重要性。社会党启动了1984年计划，该计划被之后的保守党和社会党所延续，并因法国越来越认识到经济增长以及选举结果依赖于同邻国的合作，也为该计划添加了动力。“贸易和经济相互依赖的增加应该会进一步降低汇率作为纠正收支不均衡的工具的有效性”（Tsoukalis 1993：206）。在这种环境下，法国政府在1981—1983年的经历中发现，协调的政策行动可能是唯一能实现自己目标的方式。

欧洲货币联盟既具有国际根源，也有国内根源。法国对欧洲货币联盟的兴趣可能部分是因为对美国政策的失望（Tsoukalis 1993：184）。不一致的美国政策所导致的不稳定以及它所造成的长期货币错配（currency misalignment）促使欧洲对稳定汇率区更为积极。欧洲货币联盟可能也代表了法国政策制定者实现制衡德国的一种努力。尽管一些人不同意，但是还是有学者强调在20世纪70年代初之后，德国在欧洲经济尤其是货币事务中具有主导作用。“普遍承认自从1973年布雷顿森林固定汇率体系解体后，欧洲已经发展成了德国马克区。换句话说，欧洲汇率的多边稳定主要是由德国之外的国家来实现，这些国家都在同德国马克的双边基础上稳定其货币价值”（Andrews 1992：13—14；Giavazzi and Giovannini 1989：63—83）。法国和其他一些国家将欧洲货币联盟看成降低欧洲货币体系不对称性的机会，欧洲货币体系赋予了德国在欧洲的特权地位（Gros and Thygesen 1992：325）。法国尤其希望谈判可以制约德国在货币关系中的优势地位。“欧洲货币联盟的动力来自……法国，其他国家也希望在欧共体货币政策制定上获得比在欧洲货币体系中更大的发言权……在20世纪80年代末，法国领导人对他们所认为的德国主导了欧洲货币体系而感到不安。他们提出货币联盟，就是因为这将增强法国在欧共体货币政策形成中的发言权”（Sandholtz 1993：27）。1987年在欧洲货币体系框架内法郎危机更增加了法国决定推动欧洲货币联盟的动力。制衡美国和德国可能也是刺激因素。

对欧洲货币联盟的政治反对来自法国的左翼和右翼。共产党以及同其联系的工会反对欧洲货币联盟，而且右翼的国民阵线和戴高乐共和联盟党（RPR）也反对。因为这些集团对社会党的国会多数都不是必需的，所以它们的反对不是大问题。只有当密特朗后来决定采用全民公决来批准“马约”时，它们的反对以及总的公众意见才成了影响因素。直到全民公决，法国对欧洲货币联盟的反对总体上较为平静。“由于密特朗有总统权力，他并没有过于担心国内意见，法国国内少有关于欧洲的辩论。主要的反对党并没有过多发言，因为它们之间也相互不和。中右的法兰西民主联盟同执政的社会党非常相似，都倾向欧共体。但是新戴高乐党（共和联盟党）反对放弃主权”（The Economist，December 7，1991，p．52）。掌握倾向欧洲货币联盟的中间派多数和单一政府都为欧洲货币联盟在法国获得批准提供了有利条件。

在德国，分歧也消失了。所有主要政党都偏好欧洲货币联盟，但都只是在特定条件下。起初，甚至多数联盟（基民盟/基社盟—自民党）也对法国计划产生分歧。自由民主党的根舍支持欧洲货币联盟，但是科尔总理、财政部长魏格尔（都来自基民盟/基社盟）以及央行总裁波尔（Pohl）即便不是激烈反对，至少也是不太热心。法国政府的压力以及根舍的声援将该议题排到了欧共体议程上（Financial Times，January 21 and February 27，1988）。所谈判的协定内容对决定执政联盟是否支持协定是重要的。反对党社民党（SPD）总体上是支持货币联盟的，但是反对所提出的条款（The Economist，December 7，1991，p．52）。

在货币领域，德国中央银行是重要行为体。尽管它不能直接控制汇率，但中央银行确实控制德国通货和货币供给。欧洲货币联盟基本上会从德国中央银行拿走这些权力，并将权力赋予欧洲中央银行。企业和公众对货币联盟的支持依赖于中央银行对欧洲货币联盟的背书。但是德国中央银行从未对货币联盟热心，仅仅支持这样的观念：使欧洲中央银行像德国央行一样行事，将维持价格稳定作为首要目标，将经济趋同作为必要前提（The Economist，September 22，1990；Wall Street Journal，October 15，1990，p．11）。政府需要中央银行的背书来获得国会支持。因此尽管德国对货币联盟的分歧不明显，但是货币联盟的内容是重要的，并会导致意见纷争。

在英国，因为利益集团实际上反对货币联盟，所以跨政党的分歧提出了更大的挑战。在整个这段时期，保守党多数控制着英国政府。像在其他国家一样，英国每个党内部的多数都支持货币联盟。但是英国保守党内的一个重要集团，包括到1991年一直担任首相的撒切尔，都强烈反对联盟。这个集团强大到足以破坏保守党的多数，这意味着或是安抚他们，或是进行信任投票，或者依赖其他政党帮助（The Economist，June 15，1991，p．58）。反对党工党支持联盟，但是拒绝帮助保守党。在投票中，他们选择弃权或者反对货币联盟。自由民主党支持货币联盟，并最终在投票上帮助保守党政府（Financial Times，November 2，1992，p．16）。国际导向的企业和金融部门（伦敦金融城）也支持欧洲货币联盟（Frieden 1991； Financial Times，November 2，1992，p．8）。

在20世纪80年代，资本流动、经济一体化的增加以及经济增长速度的下降都对欧洲领导人形成挑战。十二个欧盟国家中的大多数，所有主要政党都支持货币合作，包括工会。整个欧洲国际导向的企业和金融部门也支持货币合作。三个欧盟大国中的分歧被平息；反对意见要么来自极端主义者，要么是党派之外的反对者。在这三个国家中，多数党的政府——一个政党或是政党联盟——也有助于降低关于“马约”的争论。但是批准的制度过程产生了变化。尽管每个国家的简单多数都会批准欧洲货币联盟，但是如果需要超多数或者全民公决，这将使批准更为困难。

货币联盟的发起似乎不是为了应对国际体系的更大政治变革。在促进对货币联盟的兴趣上，冷战结束和苏联解体似乎没有各种经济变动——比如资本流动的增加——重要。实际上，这些政治变化可能使合作更为困难。清楚的是，欧盟的存在确实重要。单一市场法案以及因为早期一体化努力而导致的这些国家间经济融合的增加对政府的货币联盟偏好发展产生了重要影响。但是若认为欧盟提出了“马约”则可能过于夸大。若没有企业对像密特朗、巴拉迪尔和根舍这些政治领导人的支持，欧洲货币联盟是难有进展的。德洛尔和欧共体委员会也在推动这个观念进展上发挥了关键作用。德洛尔委员会报告提供了国际谈判的框架，但是它对谈判的结果有什么独立影响还不清楚。德洛尔委员会主要由中央银行行长组成，主要关注于货币联盟的进程。寻求联盟的决定是在国家政府决定之前。而且，报告的核心部分后来被修改以包容国家的反对意见（Financial Times，September 10，1990；The Economist，September 15，1990）。货币联盟的观念此前已经在欧共体内达成一致；1970年的维纳报告已宣布欧共体协定要迈向货币联盟。但是这个报告沉寂了几乎20年。各国政治领导人对货币联盟的兴趣是这个议题复活的原因。

发起过程非常清楚的是同国内政治的联系。1984年法国金融自由化是欧洲货币联盟的必要前提。单边行动是在单一市场法案之前，主要是由国内政治原因而引发的。这使自由贸易、资本自由流动、固定汇率和国家货币自主性间产生了“不协调四重奏”的困境，欧洲货币联盟就是设计来解决这些问题的（Padoa-Schioppa 1988）。在20世纪80年代，法国和欧洲其他国家对国际和欧洲经济开放的深化促使它们寻求合作方法来实现国内政策目标。“经济复苏和欧洲政策是同一硬币的两面。无法批准马约将既是巨大的经济灾难，也是政治灾难”（Financial Times，November 3，1992，p．19）。对欧洲领导人来讲，国际货币合作是对国内政策追求的延续。

国际协定的内容

对欧洲货币联盟的正式谈判从1990年12月到1991年12月持续了一年。非正式的谈判开始于1988年，当时这个想法首次提出。谈判集中于四个议题：联盟的时间、联盟的前提条件、欧洲中央银行的地位和作用以及联盟的持久性。一些国家在德国和具有良好通胀记录的北欧债权国领导下，希望在较长时期或者没有限定的期限内来实现联盟，在联盟之前实现经济趋同，以及由价格稳定所支配的独立欧洲中央银行。另一个集团由法国以及南欧的拉丁国家所领导，这些南欧国家通常是债务国而且同其他国家相比通胀记录较差，这个集团主张联盟需要快速并有具体的时间表，联盟要不可逆转并先于经济条件的趋同，而且要有一个由欧洲央行行长委员会控制的更为政治性的欧洲中央银行。这两个集团的国家都同意需要联盟，撒切尔领导的英国是唯一明确拒绝联盟想法的国家。在国家层面上对宏观经济政策民主控制始终是英国的关键要求。但是在其他方面，英国和德国对欧洲货币联盟具有共同偏好。尽管遭到英国的抵制，但欧共体成员仍在12月的峰会后的1992年初签署了马约。

欧洲货币联盟谈判中的分歧反映了国内关注，尤其是对批准的担心。三个最不愿意推动货币联盟的国家是英国、德国和丹麦。在英国，撒切尔和一些保守党议员反对联盟，认为它违宪并损害国家主权；在我们的术语里，他们是鹰派。英国主要担心的是放弃国家对货币的控制将让自己难以达成国内目标，比如低通胀、解除管制和强劲的经济增长。撒切尔的反对多少是出于国内选举的考虑（Europe，October 26，1989）。其他学者指出（Gros and Thygesen 1992：256—259；Tsoukalis 1993：214）英国经济不像其他主要国家那样在贸易和货币领域对欧洲市场开放，并且英国具有作为全球金融中心的卓越地位。正如1992年欧洲汇率机制危机后果所显示的，英国比其他欧共体国家更容易寻求独立的货币政策。对英国而言，相比其他国家，放弃这种能力的成本更高，因为它更为有用，也就是因为英国政府的货币政策能够产生积极的国内收益以及很高的外部性。在谈判中，英国在每一步上都抵制进展，并最终为自己谈判了退出条款（The Economist，October 29，1988；Financial Times，December 11，1991，p．2）。

在德国，对国内主导行为体的关注也影响了谈判。来自波尔领导的中央银行的反对明显地改变了谈判。德国政府意识到要想批准联盟就需要中央银行对欧洲货币联盟的背书。因此中央银行能够为欧洲货币联盟设定条件，而如果德国政府想要得到国内支持，它就要在国际谈判中争取这些内容（The Economist，September 22，1990）。德国央行坚持欧洲中央银行要以自己为模板，也就是要政治上独立，将维持价格稳定作为主要目标。而且，德国央行希望在建立欧洲中央银行之前，各国的央行都应该独立。它也要求在推动欧洲货币联盟之前，所有国家必须达成严格相近的经济条件（Financial Times，November 7，1991）。在欧洲货币联盟谈判中，德国政府的多数行动是同获得国内中央银行的关键支持相联系的。

法国政府和其他国家反对这些条件。但是它们处于弱势地位。没有欧洲货币联盟，德国政府和德国央行仍能维持对欧洲货币政策的重要控制，因为德国马克占主导地位。因此这个案例的复原点更接近德国央行所偏好的立场，也接近德国政府的立场。德国在谈判中掌握了有利地位。“其他成员（国家）知道只有德国赢得了货币联盟上的多数争论，德国才会同意放弃德国马克，德国也确实做到了”（The Economist，December 7，1991，p．52）。最终，因为德国央行的背书对德国支持协定是必要的，也因为即使没有协定的结果仍最接近德国央行及其政府偏好的立场，所以德国提出的要求基本上都体现在条约中了。

成功的合作与国内批准

“马约”差一点因国内批准失败而致瓦解。批准过程持续的时间要比官方谈判的时间还长，这导致了对条约的重要修正。这些国家的国内政治推动了这一进程。

书中模型引导我们用三个因素来解释结果。分治政府、缺少关键利益集团的背书以及批准过程的变化应当使得批准更加困难。分治政府的存在或者政府分歧的增加，应当使批准更不可能，应当会削弱行政机构，迫使行政机构接受协定的新条款。没有像国际企业、金融部门或者德国央行这样的关键集团对条约的背书，应当也会增加失败的几率。而且，在国际谈判期间或之后，批准程序的变化也应当造成严重问题，再一次降低行政机构的影响，并导致必须重新谈判协定。

在1992年初，当条约签署时，我们预期的批准问题是什么？批准问题依赖于偏好结构和批准制度。比如，德国政府在联邦议会中占据多数，这足以用来批准条约。但是社会民主党的反对能够迫使政府把条约视为宪法修正。在这种情况下，批准就需要两院三分之二的选票。政府并没有掌控联邦参议院的多数，更别说三分之二了。实际上，因为政府必须依赖社民党的支持来通过条约，所以政府实际已然分裂。丹麦、比利时、卢森堡、西班牙、德国和法国都是因偏好结构和批准过程而造成的分治政府，也就是它们依赖反对党的支持。[2]在所有这些国家中，我们都预期批准会产生问题。相比而言，英国、意大利、荷兰、葡萄牙和希腊都是单一政府和简单多数，也就是这些政府不会遇到批准难题。

缺少主要国内集团的背书也会造成麻烦。书中模型假设至少一个这样集团的背书才能让条约批准实现。在这十二国内，国际导向的企业和金融部门都支持条约。而且，十二国的中央银行中除了英国央行，都支持条约。因此，一旦德国央行同意条约，我们就不认为背书是个问题。最后，我们认为改变批准程序的努力或者谈判之后作出的程序改变都会造成问题。三个国家有这样的变化或者尝试变化。法国政府在反对党的压力下同意除了议会投票外，还要进行全民公投。德国社会民主党的反对迫使政府将马约作为宪法修正，从而要求两院中的绝对多数。最后，在英国，工党和保守党的鹰派也迫使政府要运用全民公决，尽管最后它们没能实现这样的变化。

这是我们预期在一些国家会遇到的批准问题。法国和德国应当面临最严重的困难，因为既存在政府分歧，也存在程序变化。我们也推断在西班牙、卢森堡和比利时也会有困难，尽管这些国家的反对党都支持欧洲货币联盟。偏好结构假设认为这些国家应该不会有问题。我们也预期丹麦会存在困难。少数党政府应当使批准更为困难，但是丹麦所有主要政党都支持欧洲货币联盟。而且，丹麦像爱尔兰和法国一样，都是用公决来批准条约的。更有意思的是，欧洲民意调查（Eurobarometer）表明，在1992年2月公众对欧洲货币联盟的反对只在三个国家占多数：英国、德国和丹麦（Los Angeles Times，June 9，1992，see H，p．1）。在这种公众偏好结构下，这三国中的全民公决都可能失败。如果丹麦、德国和法国似乎最成问题，那么最没有问题的国家应该是希腊、葡萄牙、荷兰、意大利和英国；这些国家不存在我们指出的三个条件。实际上，这个预测仅是部分正确。正如我们将看到，如所预测的那样，不仅丹麦、德国和法国都出现了问题，英国也同样出现了问题。其他国家都如预期没有太多困难就批准了协定。

1992年，丹麦公众否决了马约。同时，政府也分裂了。丹麦政府是少数的保守党—自由党联盟，在1990年12月的大选中，它们获得了不足三分之一的席位（Cameron 1993；Financial Times，October 15，1992，p．3）。左翼的两个小党——社会主义人民党和进步党——是唯一反对欧洲货币联盟的政党，而其他政党的领导人，尤其是最大的反对党社会民主党也表示支持。但是在全民公决中，社会民主党的投票人及左翼政党的支持者压倒性地反对条约。少数党政府无法批准条约。在批准失败后，由社会民主党领导的多数联盟取代了原有政府，只有在这些条件下，公众才被劝服批准“马约”。在批准之前，这个联盟也为条约附加了新的条件，包括了退出条款，以获得对协定的接受。

法国政府在批准过程中也面临相当困难。因为法国需要宪法修正以执行“马约”，所以政府必须在两院获得多数，并且在国会联席会议上获得五分之三的多数。分治政府在法国也产生问题。因为社会党政府在国民议会中缺少绝对多数，难题就出现了。为了批准，它必须赢得其他政党的支持。为了实现这个目标，政府接受了对协定的四项修正，关键一点就是承诺从此之后国会将在欧共体立法辩论中发挥更大作用。作为回报，中右的民主力量联盟—基督徒民主人士联盟（UDF—UDC）政党支持政府，而又因为戴高乐党共和联盟党的反对，从而导致右翼的分裂（Financial Times，May 11，1992；Financial Times，May 14，1992）。尽管政府在1992年6月在国会中赢得了五分之三的多数，但它仍面临欧洲货币联盟反对派要求公投的压力，政府最后因为选举还不到一年，所以决定全民公决可能是政府获得公众支持以及分裂右翼的好办法。但是公决变成了对政府的攻击：公众利用公决来表达他们对社会党的不满。但不管怎样，1992年9月政府仍得到了支持条约的微弱多数（Wall Street Journal，September 21，1992）。这样发起欧洲货币联盟进程的法国勉强获得了对条约的支持。分治政府和批准过程的变化延缓并几乎破坏了条约的批准。

在德国，政治分歧也引发问题。同法国一样，政府也必须修正宪法以执行欧洲货币联盟，因此条约需要三分之二的多数。因为这个前提条件，反对党用此来逼迫政府，所以政府不能仅依赖于国会多数。除了它的自由民主党盟友，政府必须获得社会民主党和州的支持，它们控制着上议院即联邦参议院。科尔总理被迫在条约中加入特定修正以获得它们的支持，主要的就是保证赋予各州在联邦参议院中对欧共体立法的更多权力，赋予国会在货币联盟上的最终权力（Financial Times，April 23，1992，p．22；Financial Times，May 8，1992，p．8；Financial Times，June 17，1992，p．3）。德国也为自己加入了退出条款，这也是批准进程的结果。而且如上面提到的，政府需要中央银行的支持，这让中央银行能在谈判中对条约设定重要条件（The Economist，September 22，1990）。

德国反对欧洲货币联盟的其他政党呼吁全民公决，因为民调表明公众对条约并不热心。当政府拒绝公投后，反对党向宪法法院提出上诉。这进一步延缓了批准，并为批准进程设定了新的条件。1993年10月，法院支持了政府，但是要求政府在将来的欧共体议题上要同国会多商议。“最终结果就是各方都同意联邦参议院和联邦议会……在将来应当对欧共体决策施加更有力的民主控制。此后不久，德国审议布鲁塞尔法案时将同英国和丹麦相同……在同德国政府的激烈辩论中，（议会）两院运用宪法权利来监督布鲁塞尔法案的全部发展”（Financial Times，October 13，1993）。对批准政治支持的需要再次影响了条约，现在条约中所同意的欧洲货币联盟的不可逆转性已然不可能。

在英国，单一政党的多数政府仅需要国会下院的多数来批准。这意味着政府几乎不会遇到难题，但是保守党缺少党纪也为政府造成了麻烦。在1992年，梅杰领导的保守党在国会中占有多数。但是因为对欧洲货币联盟的分歧而使保守党分裂。大约40名保守党议员在撒切尔领导下反对政府的每一步行动，破坏了在下议院21席的多数优势（The Economist，December 14，1991；Financial Times，October 4，1992，p．1）。在1991年12月马斯特里赫特峰会上，因为保守党内部的反抗，梅杰首相被迫要求对“马约”谈判三个单边条款。梅杰得到了社会政策中关于工人权利部分的免除权，该条款可防止给予欧共体更多权力，也得到了退出条款，赋予国会在货币联盟实现之前对其进展表决的权利（The Economist，December 14，1991）。

在丹麦人拒绝条约之后，英国保守党内的对抗力量大受鼓舞，他们迫使梅杰推迟批准进程直到1992年秋天。在当时，梅杰被迫几乎要举行信任投票，仅是为了获得对“马约”审议的支持。但是，在自由民主党支持下，政府赢得了微弱多数，从而推动了批准投票。工党投票反对政府，既是因为社会条款的免除权，也是希望迫使政府解散议会举行大选。工党和保守党内对欧洲货币联盟的反对者也主张对条约的全民公决，而这是梅杰可以否决的。但没有自由民主党，政府将会失败（Financial Times，November 5，1992，p．1）。为了得到他们的支持，梅杰承诺直到丹麦通过条约否则不会对条约进行表决，并提供旁支付。因此直到1993年中期，也就是只有在持久的上院辩论之后，英国才能批准“马约”（New York Times，May 21，1993）。缺少党纪也产生了类似分治政府的情况，延缓和妨碍了批准进程。

国内偏好结构和批准程序共同决定了批准的可能性以及国家可接受的欧洲货币联盟条款。在政府分歧以及批准程序困难或者改变程序的国家，必须对条约附加新的条款，批准也更为困难。单一政府和简单多数的批准程序给了行政机构谈判自己希望的条款以更多自由。政府分歧迫使行政机构为欧洲货币联盟附加新的条件以得到批准。反对者也尽力通过改变批准程序阻碍进程，就如法国、英国和德国。对国内关键集团背书的需要也框定了国际谈判，它迫使所有国家同意德国中央银行的担心。在一些案例中，批准不仅在政治上是困难的，而且也根本上影响欧洲货币联盟的内容。

结论

这组案例是否支持了国内政治作用的观点？什么因素有助于导致（或妨害）北美自由贸易协定和“马约”的成功谈判和批准？我们如何解释这两个合作性协定的内容？最后，20世纪90年代国际环境的变化是否影响了国内因素的作用？冷战的结束和美国霸权的衰落让国内政治在国际关系中的影响更大还是更小？

本书模型对理解这组案例是有帮助的。在两个案例中，国内偏好的变化反映在单边国内政策的转变上，并先于谈判。就北美自由贸易协定而言，墨西哥政府贸易偏好的变化是重要的，墨西哥的贸易自由化是必要的前提条件。对于欧洲货币联盟而言，法国和意大利的金融自由化是前提条件。这些单边决定是因为国内政治原因而作出的。国际经济的高度开放意味着领导人可以通过对经济问题的共同应对措施而改善经济。单边政策选择发挥重要作用；也就是如许多经济学家所强调的，国家最好的选择通常是首先实现自己的国内目标。但是合作政策的制定可以让国家推动它们单边政策的追求，而避免因为这些政策所带来的某些成本。合作同行政机构的国内政治计算紧密联系。

国内批准博弈也对国际谈判产生影响。领导人知道他们必须要为自己的协定寻求国内支持。关键国内集团的背书是这一过程的关键。这种努力影响了谈判和协定制定。美国为了获得民主党对北美自由贸易协定的支持，必须保护其“敏感”行业，也要谈判更严格的环境和劳工标准。英国、法国和德国必须获得国内主要集团对欧洲货币联盟的支持。退出条款、欧洲货币联盟的时间表以及欧洲中央银行的作用都是为了获得国内重要集团的支持，比如德国例子中的中央银行。国内批准博弈在整个过程中都是重要的，对批准的关注影响了合作进程的所有方面，甚至先于批准的国际谈判。

最后，双层博弈的视角将选举计划、分治政府和国际谈判联系在一起。三个因素影响了批准机会。第一，分治政府对批准造成问题，也对这两个案例中不同国家的合作产生困难。尽管它们的政治体系不同，美国（分治、两党）、丹麦（少数联盟）、法国（多数联盟）、英国（缺乏党纪）以及德国（多数联盟）都面临导致批准进程艰难的内部政府分歧。第二，如同第四章所强调的，协定的反对者会利用批准进程的变动来破坏协定。英国、法国和德国政府都面临这些欧洲货币联盟反对者选择的批准程序的挑战。

第三，对国内关键集团背书的需要制约了国际谈判代表。在北美自由贸易协定中，由于克林顿不能过于对协定反对者让步，以致他失去了国际导向型企业的关键支持。在欧洲货币联盟中，取得德国中央银行的背书对德国政府获得批准协定的机会是必要的。如果没有国际企业对北美自由贸易协定的背书或者没有德国央行对欧洲货币联盟的背书，这些协定可能都不会被美国和德国批准。像其他案例一样，分治政府程度、对国内关键集团背书的需要以及谈判后批准程序的变化，对理解合作协定的谈判和批准是关键的变量。

变动的国际环境是否使这些合作谈判不同？其他案例中美国霸权、第二次世界大战结束以及冷战都是背景因素。这两个案例则不同，上述条件都不存在。这种国际新环境是否影响了双层博弈的进行？这一问题引发多个议题，这里只能阐释一部分。存在两组预测。根据一种观点，当世界政治两极结构衰败、美国霸权衰落，合作应当变得更不可能。霸权稳定论和各种现实主义出于不同原因似乎都预告了在美国衰落和冷战结束情况下，西方合作也会被侵蚀（Krasner 1976；Kindleberger 1973；Mearsheimer 1990；Gowa 1994）。但是体系理论认为，北美自由贸易协定和“马约”反映了权力分布转移到地区集团，一个是以德国为中心的欧洲，另一个是围绕美国的北美地区（Gilpin 1987：397—400）。本书模型没有对合作和这些体系因素间的任何必然关系进行预测，而是将注意力集中于国内偏好结构和制度。国际层次的合作被看作是国内博弈的一部分，而不是相对于其他国家的国家利益的探求。本书模型并不预期西方国家间的合作会因国际权力资源分配的变动而线性衰落。

第二个预测同变动的国际权力结构对合作的影响相关，其预测认为我们已经进入了国内压力对合作的重要性比以往更甚的时代。不同的现实主义和非现实主义再次似乎都预测国内政治增长的作用（Waltz 1979；Katzenstein 1978）。卡赞斯坦在《权力与富足之间》（Between Power and Plenty）一书中认为：

在框定对外经济政策中，国内结构的相对作用在霸权衰落期间不断增加。如果国际政治经济中的权力分配不再被质疑，那么对外经济政策主要由国际政治经济的结果所限定。但是当这个结构不能再被视为理所当然时，就如今天一样，在框定对外经济政策中，国内力量的相对重要性在增加。（Katzenstein 1978：11）

相比这种观点，本书观点并不认为结构力量的变化必然会使得国内政治变得更为重要。相反，本书强调国内力量的作用依赖于当下议题和国内偏好结构。如果国内重要集团具有相同的政策偏好，如果行政机构不需要任何形式的批准来制定协定，或者批准的机构比行政机构更为温和，那么国内政治将不会发挥太重要的作用，无论国际权力怎样分布。如前面所示，若不存在国内权力分享或者行为体具有共同的政策偏好，那么单一国家模型就最为合适，国内政治的重要性降低。这些条件更多同国家政治制度和当下议题相联系，而不是国际体系的特征。

本书论点的预测并不是国内力量的重要性是随着第二次世界大战结束到现在的时间变化而线性增加，而是国内政治的重要性是因议题和国家的不同而不同。如果我们观察本书的八个案例，我们的预测似乎站得住脚：国内政治在20世纪四五十年代同90年代一样重要。其重要性相比于权力的国际分布更依赖于国内偏好结构和国内政治制度的本质。无论将来在国际体系中引入何种因素，我们都可以期待这是正确的。

注释

1．这里我们仅关注“马约”中的货币协定。

2．在丹麦，政府是少数联盟；在比利时和卢森堡，是多数联盟政府，但是需要三分之二的多数；在西班牙，单一政党多数执政，但是也需要三分之二的多数；在法国，社会党甚至在国民议会中也不占多数，而宪法修正需要两院五分之三多数（Financial Times，April 23，1992，p．22；World Factbook 1993，1996）。

第三部分　结论

第九章　结论

论点：利益、信息和制度的作用

本书检验了放宽国家是单一行为体这一假设的意义。这个核心假设推动着多数国际关系理论。国家的行动被假设是有等级地（hieracrchically）组织起来的。本书不同意这种等级制组织模式，而是将国家假定为多头政治组织。国家至少由两个共享决策权力并且具有不同政策偏好的集团构成。相比之下，单一行为体的假设意味着国内行为体具有相同的政策偏好，或者只有一个集团控制着政策制定。多头政治假设则意味着这两个条件都不存在。国内政治并不是严格的等级结构（hierarchy），而更像一个相互依存的网络。改变单一行为体的假设，我们可以得出关于国际政治的不同结论，这是本书结论部分将详细论述的内容。

放宽单一国家假设需要一个国际关系的新模型。尽管国内政治对国际关系的重要性常被提及，但是仍缺少关于国内因素的理论。并没有像华尔兹（Waltz）《国际政治理论》（Theory of International Relations）那样强调国内因素作用的书。但是，多数学者都知道国内考量是同国际因素联系在一起的。在模型中排除任何一种因素都会造成结果的片面性。因此本书的主要目标就是提出一个简约、抽象的国内和国际政治互动模型，这个模型是以国内政治的多头政治假设为基础的，将“双层博弈”作为起点。很多双层博弈缺乏一个明确的理论结构，尤其是在国内层次（Snyder and Diesing 1977：510—524；Putnam 1988；Evans，Jacobson，and Putnam 1993；Mayer 1992；Iida 1993a，1993b；Bueno de Mesquita and Lalman 1992；Mo 1991，1994，1995）。第三章提出了形式模型，表明国内和国际因素的互动是如何塑造国家间合作的。在这个模型中，国际层次是无政府状态，制度不起作用，涉及两个单一国家之间的竞争。国内博弈则涉及三个行为体，它们共享政策制定的权力。将上述两个层次相结合，这个模型提出了联系国内政治和国际协定谈判与批准的假说背后的逻辑。

这个模型应用于一个特定的经验问题：为什么国家同其他国家合作？更具体而言，为什么合作的程度因议题领域、时间以及国家而不同？之前的观点对这一问题的回答主要强调国际因素。但在本书的模型中，相比国家对其他国家相对获益或者欺骗可能性的担心，合作努力的国内分配性结果更阻碍国家间合作。国际谈判通常由于国内政治的原因而失败，这样的谈判也常常是因为国内政治而发起。国内考量影响了合作的所有方面。现有的国际合作理论忽视了国内政治的影响，因此本书目标就是纠正这种失误。这就需要一种国内影响的理论，尤其是考虑国内因素和国际因素互动的理论。

一个关键性发现就是，国内政治，即使是其最简单的形式，也使得国家间合作变得更加困难。无政府状态下的两个单一国家，要比同样的两个行为体，而其中一个必须要考虑国内政治，更为容易达成合作协定。国内政治使得合作难以发生，而且会改变合作协定可能达成的内容。这意味着即使对国家合作能力持最悲观看法的现实主义，可能也过于高估了国家合作的可能性。降低国际博弈的无政府状态也许会增加合作的可能性。但是这种结果依赖于国内政治状况。如果国内环境也处于同样的无政府条件，那么体系层次的无政府状态程度的改变并不必然会对合作的可能性产生影响。不论现实主义关于国际体系无政府状态程度的看法是否正确，国家间实现合作要比国际关系学者所认为的还要难。国内政治也会影响所有国际协定的内容。仅仅关注于国家的相对能力，并不能完全理解协定是如何形成的。因此不考虑国内政治将会明显地导致国际关系学者和政策制定者对国家间合作过于乐观，而且不能理解合作性协定内容的形成。

为什么国内政治对国家间关系具有这些影响？因为三种内部因素限定了国家的合作能力：国内偏好结构、国内政治制度的本质以及信息的内部分布。这些因素决定了哪些国内行为体参与政策制定，在决策过程中各有什么权力，以及这些行为体的政策偏好有什么不同。因此，同国际博弈相结合的国内博弈的这些方面决定了合作是否可能以及协定的可能条款。

第一个关键变量是国内偏好结构。这个偏好结构是指就当下的议题，国内重要行为体偏好的相对立场。国内行为体偏好的差异如何，同外国的偏好有多大差别——也就是说它们有多强硬——这些都对塑造国内博弈起关键性作用。本书中的三个主要国内行为体是政治行政机构（总统或者总理）、立法机构和利益集团。在其他案例中，如果需要也可以加入不同的行为体，也可以简化这三类行为体。比如，在一个议题上，如果国会不重要而工会重要，就可以将工会加入博弈而将中间议员去掉。我们只需知道行为体相对于其他行为体的偏好，以及它在提出、修正或者批准/否决政策选择中的作用。本书的模型可以概括任何类型的行为体。

在不同议题领域，国内偏好结构也各不相同。在不同的问题上，主要行为体——可能有所差异——具有特定的偏好，因此这些偏好的分布可能不尽相同。并不存在单一的国家偏好结构，这种结构是随议题而变化的。另一方面，当两个不同国家的偏好结构相近时，我们可以预期它们的国内博弈也相近似。

国内偏好结构的两个方面是重要的：分治政府的程度和行政机构的偏好。第一，在国内博弈中，行政机构和立法结构的相对地位对国际谈判起着重要影响。分治政府——中间议员与行政机构偏好的差异程度——起着强烈的消极作用。政府越是对立，国际合作的可能性越低，但是对于任何达成的协定，立法机构更具优势。

这个发现对所谓的“谢林猜想”提出质疑，谢林猜想认为内部的分歧会增加行政机构在国际上谈判的力量（Schelling 1960；Putnam 1988；Mo 1995）。实际上，随着政府间分歧的增长，行政机构的困难也会增加。行政机构在获得国内对任何协定的批准上会面临严肃挑战，行政机构也被迫在谈判协定时去满足其他国内行为体的偏好。尽管其他学者也强调，美国的分治政府给行政机构在面对国会来制定贸易政策上提出难题，但是本书的观点是不同的，而且更为一般（O'Halloran 1994；Lohmann and O'halloran 1994）。本书的分治政府观念不仅可以用于美国，而且也适用于所有民主国家。而且这个模型也将国内批准博弈纳入国际谈判模型中，所以分治政府表明既对国际谈判构成问题，也对完全的国内谈判构成问题。

在案例研究中，行政机构偏好和国会偏好之间的关系起着重要的作用。可以证明分治政府对于合作是消极因素。当它们的政策偏好不一致时，批准过程会面临更多问题，行政机构被迫要同意立法机构所偏好的条款。相对于布雷顿森林协定而言国际贸易组织的失败，以及相对于欧洲煤钢共同体而言欧洲防务共同体的失败，其主要原因就是在这两个案例中政府分歧的日益增加。在20世纪40年代末，共和党控制的国会使得民主党的总统在对国际贸易组织的批准上面临困难。戴高乐党加入法兰西第四共和国政府给欧洲防务共同体带来了同样影响。相比而言，在北美自由贸易协定上，1993年克林顿竞选成功，单一政府恢复，极大地帮助了该协定的批准。最后，在欧洲货币联盟案例中，丹麦——少数联盟政府——是所有十二个国家中最为分治的政府，所以当时没能批准协定。英国的多数党保守党也因为缺少严格党纪，在批准协定上存在重大困难。因此，在所有案例中，分治政府都使得国际合作的可能性降低。

另外，国内分歧似乎破坏了国家在国际上的谈判能力。在英美石油和民用航空案例中，英国政府和企业具有较为一致的偏好，因此能够从美国方面得到更多好处。布雷顿森林协定和国际贸易组织的案例也同样表明，英国一致的偏好有助于英国在与存有分歧的美国人谈判中掌握优势。欧洲煤钢共同体的例子也表明法国政府的分歧是怎样弱化了它同其他欧洲国家谈判的能力。具有一个统一的国内战线意味着政府可以坚持自己的偏好，因此相比于存在国内集团分歧的国家，其谈判地位更加坚定。当国内集团在某一议题上产生分歧时，它们之间就会相互掣肘。这种分歧会被利用，外国政府会利用最温和的国内行为体，为自己赢得更好的协约条款。总之，本书的模型和案例并不支持“谢林猜想”。

第二，政治行政机构（比如总理或总统）的偏好是重要的。当行政机构控制了谈判发起权——无论政府是否是单一的——行政机构越是强硬的鹰派，它们发起合作的可能性就越低。欧洲的案例——尤其是英国——强调了当行政机构为鹰派时，也就是相对于立法机构的偏好，行政机构的偏好结果能为国家带来更多收益，那么合作可能性就比较低。领导人越是强硬，他们在发起合作时所预见的国内收益越小。在这些案例中，发起合作的失败而不是批准失败应该更为明显。用以检验这个结论的案例是英国的例子，20世纪40年代英国不愿意开始或者加入欧洲合作谈判，在撒切尔时代又拒绝加入欧洲货币联盟。当行政结构是最强硬的国内行为体并且控制着谈判发起权时，合作几乎是不可能的。

国内政治制度是第二个关键性变量。一国政治制度决定了国内权力分配的本质。这些制度极少让国内政治完全如同等级制一样运转。相反，在决策过程中行为体依赖于其他行为体，并且在其中各自发挥独特作用，它们相互依赖。在最宽泛的层次上，一国是否是民主国家影响了内部权力如何分配。民主国家一般都有代议立法机构，它们同行政机构共同控制政策制定。非民主国家通常没有这样正式的权力共享安排，各种集团，包括军方、大企业、地主以及政党组织等，都非正式地涉入决策。

在民主国家，至少两个集团——立法机构和行政机构——共同控制政策制定。在这些国家，立法权力的分配是重要的。谁控制发起、修正和批准或否决权，会影响到谁的偏好最能反映在政策选择中。不同的政治体系以不同方式分配这些权力，而且在同一国家，在不同议题上，这些权力的分配也可能不同。这种分配是重要的，因为它让某些集团在决策中具有优势，也就是，如果行政机构被分配了多数的权力——比如行政机构控制了发起权，而立法机构不能修正，即使能够批准——行政机构的偏好将最大程度上框定政策结果。政治制度——正式或非正式——决定了这些权力如何分配。如前文所述，这些制度本身就成了国内政治斗争的一部分。因为政治制度决定了谁的偏好最能影响政策，行为体不仅具有政策偏好，同样具有制度偏好。不仅国际协定的内容会在国内争论，用以批准协定的制度过程也会引起国内争论。

国内权力共享的本质是由正式的和非正式的政治制度决定的，它也塑造了国际合作的可能性和内容。本书中关于权力共享的假设是行政机构和立法机构将展开“批准”博弈。这里对批准采用宽泛界定，批准是指在任何情况下，某些行为体能够对行政机构的对外政策施加否决权，通常是事后否决权。即使是摩根索（Morgenthau）也承认这种批准的重要性：“一个政府，尤其是民主控制的政府……必须要确保自己的对外政策从自己国民那里得到支持，而且国内制度也要能够动员国家权力要素支持政府”（Morgenthau 1985：164）。反过来，这种批准博弈又通过预期反应的过程影响国际谈判。行政机构提出政策，立法机构投票同意或者反对。尽管行政机构设定议程，但是立法机构具有事后否决权，这意味着它将极大地影响政策选择。行政机构会预期立法机构的偏好，提出其能够批准的政策。

在批准博弈中，预期反应是个重要因素。正在进行合作性协定谈判的政治领导人总会仔细观察国内博弈的情况，并尽力确保合作协定同这些国内制约相兼容。然而，领导人面对的并不是一个完全不变的国内条件，也就是说，他们可以对所面临的国内“限制”施加某种影响。领导人可以采用策略以赢得国内批准。尤其是，他们能够为国内集团提供旁支付，以获得国内集团对当前协定批准的支持。然而，领导人的国内策略只是批准过程的一个函数。从广义上讲，国内批准的必要性意味着国内政治影响了达成合作协定的所有方面，从协议的发起到国际谈判，当然也包括国内批准。

在案例研究中，区别成功的与失败的合作性协定的重要因素就是批准过程。批准的制度过程是关于国际协定的国内争论的重要部分。在每个案例中，辩论的主题是由哪个行为体控制协定谈判和执行过程中的哪些因素。但是当反对者能够影响这一过程的变化时，尤其是当国际协定达成之后，那么批准的可能性降低。行政机构带着对特定批准程序的考虑来进行国际谈判时，它们会设计能够得到由批准过程所界定的中间议员（或投票者）支持的协定。使其他行为体成为中间投票人过程的变化将明显降低批准的可能性。因此，在国际谈判开始之前，行政机构应该关注得到最合意的批准过程。而且，协定反对者的关键战术就是在协议签订后尽量去改变批准过程。

在英美石油协定和民用航空的例子，以及北美自由贸易协定和欧洲货币联盟的例子中，这个战术都被明确使用。在石油协定案例中，美国的反对力量独立厂商成功地将该协议由政府协定变成条约，从而增加了自身的影响，并使协议前景暗淡。在民用航空协定中，泛美航空公司也是尽力将政府协定转变成条约，但是它失败了。就北美自由贸易协定而言，美国内部的多数斗争在考虑给该协定“快轨道”地位时就出现了。在欧洲货币联盟的案例中，法国、英国和德国的“马约”反对者全部都试图改变批准程序。在法国、德国，反对者成功改变了批准程序，但是以微弱的劣势没能否决协定。而英国的反对者却没能实现这种变化。国际贸易组织的失败和关贸总协定的成功两者之间关键性的差异就是它们不同的批准过程。不像国际贸易组织，关贸总协定仍维持是政府协定。批准过程的选择涉及行政机构和国际协定反对者们的部分策略行为。总之，案例研究强调国内政治制度的本质，同国内偏好结构一样，对国际合作起着关键作用。

第三，信息的国内分布也是一个关键因素。信息的不对称分布具有惊人的影响：在特定情况下，它能够实质上增加合作协定的机会。当一个集团具有私人信息，这一般也被认为既会导致无效率的结果——存在共同收益但合作仍失败——也会使得掌握更多信息的行为体具有政治优势。当国会对国际协定的具体内容不确定，并且不能依赖一个信息提供者时，根据预期，合作的可能性就会降低。国会被要求对一个没有完全理解的协定进行批准，因此它极有可能拒绝该协定，这就是“隔山买牛”（pig-in-the-poke）的谚语所暗含的结果。但是，当国会能够依赖一个或多个具有更多信息的国内集团来了解提案时，情况就变了。这些信息提供者的存在具有意外的结果。相对于完全信息和不完全信息情况，存在信息提供者的不对称信息条件实际上提高了合作的机会。当国会能够依赖一个信息提供者，这可能会改善信息不对称，并增加合作意愿。实际上，这些信息提供者的存在至少能够让国会具有更好的信息，就像它具有完全信息一样。在不对称信息状况下存在背书者降低了无效率，也降低了通常因为掌握信息带来的权力优势。这些发现都很重要，提出了国会应对政策选择的有效方法。

议员能够从多个背书人获得信息，这些背书人通常具有不同的偏好。在有多个背书人的条件下，如果两个相互对立的集团赞成协定，国会总是会批准行政机构的提案。如果没有背书人，批准将不会发生。如果有一个背书人，国会的投票依赖于其他因素，比如关于行政机构的信念和现实地位。因此，背书人对促进批准行政机构的国际协定起着关键作用。很多学者认为不完全信息增加了国家间冲突而不是合作，但是本研究的重要结论就是，不完全信息和信息完备的背书人能增加合作的可能性。

在案例研究中，也一再强调背书人对批准过程的重要性。至少获得一个国内关键行为体的支持对批准而言是重要的。从两个具有相反偏好的集团得到支持确保了批准过程。正如案例所强调的，没能得到这两组背书人对协定的支持，协定难免会失败。在国际贸易组织的例子中，面向国际的企业和偏好保护主义的国内集团都反对在哈瓦那所设计的协定，它们拒绝为协定做背书也就使得批准变得不可能。在石油协定案例上，国内独立石油公司和跨国公司都反对英美协定，美国国会也否决了该协定。在欧洲防务共同体的案例中，法国军方和国民议会国防委员会不仅拒绝为提案进行背书，而且毫不留情地反对防务共同体，从而使得批准变得不可能。

在其他的案例中，至少有一个关键集团的背书。这些集团发出的积极信号使议员更愿意批准协定。在布雷顿森林协定上，美国银行共同体最初是分裂的，尽管后来变得更为团结，东海岸银行家也都弱化了对协定的批评。就民航案例而言，美国的国内航空公司强烈支持协定，以反对泛美航空。在欧洲煤钢共同体案例上，法国的煤、钢产业对这个议题持反对意见，但是煤炭工业和钢铁消费者却是强烈的支持者。在北美自由贸易协定上，美国国内分成了国内面向部门和国际面向部门，前者反对，后者支持。最后在欧洲货币联盟案例中，很多中央银行——包括德国中央银行——和许多私人欧洲银行最终都支持了协定。至少存在一个主要背书人对这些国际协定的批准都是必要的。

这些发现意味着出现了一种对利益集团在国际关系中作用的新解释。如所强调的，作为背书人的利益集团在国际协定上可能是立法机构的重要信息来源。因此，对于立法机构而言，参与国际谈判的利益集团的存在是促进国会议员利益和制衡行政机构的有效方法。其他国内行为体也能成为背书人，根据当下议题的不同，国会委员会、独立中央银行或其他独立政府机构都可能发挥这样的作用。因此，利益集团能够提供信息收益，即使他们也有分配效应。

总之，模型强调了能够帮助解释这些案例的三种因素。国内偏好结构、国内政治制度的本质以及信息的国内分布都在国际合作的努力中发挥重要作用。利益、制度和信息就是本书的基础。

利益和制度的关系

本书论点中的一个重要因素就是利益和制度的相互关系。政治学研究中倾向于将强调政策偏好的研究和强调政治制度的研究区分开来。比如，很多学者认为国内行为体的偏好——尤其是社会行为体——在政策形成中发挥重要作用（比如Popkin 1979；Bates 1981；Paige 1975；Milner 1988；Rogowski 1989；Frieden 1991；Shafer 1994）。实际上，马克思主义的分析在解释政策结果时，就倾向于强调一个行为体——资产阶级——的偏好对其他行为体偏好的排斥（比如Lenin 1917；Block 1977）。相较于这种以偏好为基础的论点，“新制度主义”关注于政治制度，主要是制度对偏好的排斥。在非理性选择的制度主义视角下，学者们强调在政策选择形成中正式和非正式制度的作用（Hall 1986；March and Olson 1989；Haggard 1990；Goldstein 1993；Sikkink 1991）。多数这些文献的关键词就是制度的“路径依赖”影响，也就是制度化了的过去行为会决定未来作出的选择。一旦制度建立，它们将创造惯例，也就是在此之外，政策制定者难以选择。

制度主义的理性选择视角集中于均衡选择中存在的问题。在多元偏好条件下，稳定均衡几乎无法找到（Plott 1967；McKelvey 1976，1979）。只有在博弈中加入结构变量，稳定均衡才能维持。这个结构是由制度提供的，制度在不同行为体间分配对议题的控制权，选择行为体行动的次序，以及决定哪些行动是可以做出的。制度决定了权力在行为体间的分配，正如本书模型一样。这种“制度诱致均衡”表明政治制度的权力决定了政治结果（Shepsle 1979）。

但是常识告诉我们，制度和偏好同样重要。更有意义的就是这两者如何互动以产生政治结果。本书观点不仅表明两者同样重要，而且揭示它们是如何起作用的。行为体的利益是预设的，根据这些利益，在不同议题上，行为体推导自身的政策偏好。这些偏好的结构对国内政治博弈发挥了重要影响，塑造了政策选择。这些政策偏好也决定了行为体关于制度的偏好。行为体期待那些最能帮助其实现最偏好政策的制度。比如，如果一个集团偏好保护主义，那么它也会期待贸易政策的权力能让最能够代表其偏好的部门行使。比如，如果立法机构对保护主义更为同情，因为它们代表的是更小的、更集中的利益集团，那么保护主义者就会期待立法机构控制贸易政策制定。

但是制度并不总是易于改变的。有时候改变制度的成本过高，这样无论利益集团如何期待，也不会改变制度。在这些案例中，行为体面对的是一组给定的制度，它们必须在这些制度下运作。这些制度引导了结果，会使某个集团的偏好优于其他行为体的偏好。正如第四章所表明的，相比于行政机构和立法机构的修正博弈，两者批准博弈的结果是不同的，即使行为体偏好相同。在批准博弈中——协议是由行政机构发起的，立法机构只能批准，不能修正——行政机构主导，政策总是接近行政机构的偏好。在修正博弈中——立法机构可以修正任何行政机构的提案——影响力转到了立法机构，政策选择也就会更接近立法机构的偏好。行为体偏好决定了可能实现的可行结果的范围，制度决定了在这个范围内的实际政策选择。因此，偏好和制度都是重要的，但是在政策结果形成中，它们发挥着不同的作用。

行政—立法关系和总统制VS．议会制

本书的另外一个论点就是总统和议会体系的区分对于理解双层谈判博弈中行政与立法机构的关系并不是非常有帮助。总统制和议会制在行政机构和立法机构之间的权力制衡上存在极大差异。一些议会制国家，比如英国，有强大的行政机构，这和某些总统制国家一样，如墨西哥。另一方面，一些议会制国家有强大的立法机构，比如法国第四共和国和二战后的意大利，这也与某些总统制国家一样，比如美国（Shugart and Carey 1992；Lijphart 1984）。第四章强调尽管原始和存在的权力是这种关系的重要因素，但立法权力的分配对本书中的博弈最为重要。谁控制了议程设定、修正、批准或否决以及提请公决，对理解政策选择具有根本性的作用。

从这种观点出发，第四章表明在国内偏好结构的范围内，制度性权力分配框定了博弈的结果。当立法权力的分配集中于行政机构时，行政机构就能更好地决定政策结果。若立法机构掌握更大权力，其偏好就对政策制定有更大影响。因此，本书模型推出以下假设：当立法权力分配倾向于强硬的国内行为体时，合作可能性降低，如果可能，也会更多反映该行为体的偏好。这就指出了偏好和制度间的关系。

第五至八章的研究分析了立法—行政关系的10个例子：在20世纪40年代中期和末期美国和英国的案例、20世纪50年代初期联邦德国和法国的案例、20世纪80年代和90年代初美国、墨西哥和加拿大的案例，以及20世纪80年代末和90年代的德国、法国和英国的案例。假定在这段时期，美国、英国和德国的行政机构和立法机构之间的制度关系没有发生大的变化，那么我们可以将这些案例归结为7种。一些学者认为德国和英国的议会随着时间推移逐渐变强，但是这种转变的重要性是难以评估的（Copeland and Patterson 1994；Norton 1990a，1990b；Saalfeld 1990；Hancock et al．1993）。对美国这种关系变化方向也存在诸多争论，因此也很难讨论这种变化的影响方向（比如Cronin 1980；Sundquist 1981）。但是法国的例子有所不同。1958年从第四共和国到第五共和国的转变标志着法国立法机构和行政机构关系的巨大变化。法国从弱行政机构的议会制的第四共和国有意识地转变为具有强力行政机构的半总统制（Lijphart 1984；Copeland and Patterson 1994；Frears 1990；Shugart and Carey 1992）。第五共和国具有一种分裂的特质：当政府为共治政府时，总理是关键角色；而在统一政府下，总统常常起主导作用（Duverger 1987；Pierce 1991）。因此，我们总结了7种行政—立法关系。

*根据内阁长短、政府法案被国会拒绝的比例、发起法案的比例以及修正法案的比例，对行政—立法关系加以分级。

图9.1　七个案例中行政—立法关系的分类

图9.1在给定的宪法体系类型下，根据立法机构的权力，对书中案例加以分类。立法机构的强弱是由以下几个变量测定的：内阁持续的时间（Lijphart 1984）、政府提案被议会拒绝的比例（Copeland and Patterson 1994）、议会提出议案的比例（Copeland and Patterson 1994），以及议会修正提案的比例（Copeland and Patterson 1994）。较短的内阁任期、更多的议会否决、更多的议会提案以及议会修正都表明立法机构的强大。这些标准提供了一个对7个案例中行政和立法关系的粗略估计。英国、加拿大和墨西哥表现为具有最强力的行政机构，法国第五共和国和德国紧随其后。美国和法国第四共和国似乎具有最具影响的立法机构。

然而，如果不考虑两大集团的偏好，这种分类几乎无法告诉我们有关政策结果的信息。如果法兰西第四共和国和美国的中间议员通常相比于行政机构更为温和，那么这些国家可能更容易合作。但是当立法机构更为强硬时，这些国家达成国际协定就会面临困难。相反，在加拿大、墨西哥和英国，若立法机构更为强硬，合作可能更容易实现，因为鸽派的行政机构掌握了更多的权力。但是这些例子中，鹰派的行政机构对合作而言就是灾难。书中案例支持了这个论点。当政府分治，而且中间议员比行政机构更为强硬，那么美国和法兰西第四共和国在合作上存在巨大困难。国际贸易组织、英美石油协定以及欧洲防务共同体的例子都证明了这一点。同样，当行政机构主导，但是行政机构是鹰派，比如在欧洲煤钢共同体和之后的马约谈判中英国就是这样，在这样条件下，合作的可能性也会降低。另一方面，当行政机构为鸽派，比如加拿大、英国（20世纪40年代）和墨西哥，那么这些国家应该比其他国家更容易实现合作，第四章到第八章的案例证明了这一点。因此，当试图解释政策结果时，我们必须同时考虑偏好和制度。行政机构和立法机构之间权力的制度平衡是重要的，但是政策结果也依赖于国内偏好结构。

政治领导人和社会行为体

在许多早期研究中，形成了一个明显的趋势，要么集中于政治行为体要么关注社会行为体。对外交政策的社会基础的解释倾向于将政治行为体排除在考虑之外，比如立法机构、官僚机构以及行政机构（比如Milner 1988；Rogowski 1989；Frieden 1991）。与之相对，国家主义的观点倾向于低估社会行为体的作用（比如Krasner 1978；Zysman 1983；Johnson 1982；Wade 1990）。而且，有人会将国际关系研究区分成两类：研究安全政策的强调国家行为体，而研究政治经济的更集中于社会行为体。尽管并非完全准确，存在大量例外，但是这种分类还有几分正确。这种两分法具有两个负面影响。

首先，很难否认政治行为体和社会行为体都卷入了政策制定，尤其是在民主国家里。政治行为体——比如总理或总统、议员或官僚——更为明显地控制着政策制定所必需的正式的立法权。但是社会行为体具有间接影响政策制定过程的大量方法（通过竞选捐助、贿赂、资本外逃、罢工等等），而且在某些案例中是直接涉入，比如在统合主义体系（corporatist systems）中，劳工和企业的代表框定了经济政策。政治领导人很少在可以忽视所有社会行为体要求和偏好的真空地带出现。同样，社会行为体在政策制定中具有应对国家行为体的方法。这两大集团通常是相互依赖的，尽管依赖程度会因体系和议题的不同而有所差异。如果这种想法是正确的，那么忽视任何一个集团都会导致对政策制定过程的错误理解。如果这些集团相互依赖，这种依赖关系应该被模型化，拉姆齐和罗森布卢特（Ramseyer and Rosenbluth 1993）就做了这种工作。

忽视其中的一个集团还会给我们带来第二个问题。如果只分析一个集团，两者之间策略互动关系的影响同样被忽略。但是国家和社会行为体为了实现各自的偏好，而同对方展开了策略博弈。每个行为体的行动影响对方行为体的行动，也是对其行动的反应；实际上，每个行为体的最好选择总是依赖于其他行为体可能的行为。经济学家越来越意识到这一点。在宏观经济的理性预期模型中，经济学家在研究货币政策影响中，提出了政策制定者和社会行为体的互动博弈。

最近有关货币政策（可信性问题）的研究主要关注于……策略层面。本文的主要观点就是私人企业和集中的政策制定者的行为模式间是相互依赖的，尤其是集中的政策制定要在由成熟和具有远见的私人行为体参与的环境下来执行，这些私人行为体会努力预估可能采用的经济政策（而且政策制定者也知道这一点）。植根于此的政策制定的策略观点，自然地会转向博弈论的阐释，博弈中的行为体是政策制定者和私人经济行为体。（Blackburn and Christensen 1989：3）

这种模型的极端情况就是，如果社会行为体能够准确预估政策制定者的行为，那么政策制定者可能就对经济结果毫无影响。这一结果同只考虑政策制定者单独制定货币政策明显不同。两大集团间的策略互动从根本上改变了政策结果。

本书的模型就试图把握这种政治和社会行为体策略博弈的一种形式。这表明政治行为体如何依赖于社会行为体的背书信号。行政机构要设计能确保获得社会行为体背书的政策，这样倾听这种背书的立法机构才会批准这些政策。将政治和社会行为体间的关系界定为策略博弈有助于理解这两个集团是如何相互影响的。

作为国内政治延续的国际合作

本书将国家内部的行为体作为国际合作过程的中心，尤其关注行政机构，将其视为国际合作的主要推动者。国内其他行为体，比如立法机构或利益集团，可能希望也可能不希望合作出现，它们的政策偏好也是重要的。但是如果行政机构不希望合作，在其掌握议程设定权的条件下，合作是不可能的。第二章分析了在什么时候以及为什么领导人可能偏好合作而不是单边的政策制定。一个主要观点就是只有当国际合作能够促进政治行政机构选举希望的时候，国际合作才成为可能，在很多例子中都意味着合作必须要对国内经济带来积极影响，至少也应该是短期的。尽管一些经济学家表明合作的经济收益可能相对有限，但是经济的小幅短期改善都会有助于赢得选举（Oudiz and Sachs 1984）。案例研究表明合作通常是伴随着事先的国内政策变化，这些变化是政治领导人为了改善经济和他们的选举态势而采取的。

对合作政策的期待通常来自之前行政机构偏好的改变，反映为单边的国内政策变化。如果合作协定能够达成，内部政策的成功更为可能。20世纪30年代美国政治领导人希望在大萧条时期为美国工业打开出口市场，于是通过了互惠贸易法案，该法案赋予总统寻求贸易壁垒互惠削减的权力。这种国内政策变化提高了战后美国对国际贸易组织和关贸总协定的兴趣。之前的单边国内政策变化可能是之后国际合作性协定利益的必要条件。在石油的案例中，石油资源公司增加了政府在石油行业的涉入程度，这种政策变化刺激了美国对美英政府间组织的兴趣，以图控制全球石油供给。同样，旨在使法国工业实现现代化的莫奈计划也可被视为是欧洲煤钢共同体的前提。使法国工业实现现代化的决定成了欧洲煤炭和钢铁一体化的催化剂。以同样的方式，20世纪80年代初期墨西哥的单边贸易自由化是北美自由贸易协定的必要措施。最后，法国和意大利政府放松金融市场管制的决定，为它们在之后的欧洲货币联盟中的利益提供了关键的前提条件。

在所有这些案例中，单边国内政策变化反映了行政机构偏好的改变。一旦出现变化，这些行政机构就对国际合作产生了兴趣，有时候需要通过合作以提高国内政策获得成功的机会。政策制定者为了促进他们努力争取的国内政策获得成功，而寻求达成国际协议，寻求国际合作的原因是这些国内政策的成功常常依赖于其他国家行动的改变。国际合作被用来作为实现国家目标的另一种方式。

因此，国际领域可能是政治领导人改善其国内利益的一种方式。当合作能够促进这些国内目标时，他们会选择合作，如果不能，他们就会避开。仿照克劳塞维茨（Clausewitz 1832），我们可以说，国际合作是国内政治的延续。

国际政治中的利益集团：压力集团还是信息提供者？

本书强调至少可以从两种不同视角观察国内利益集团。利益集团很少直接参与国际合作的发起。但它们会在国内批准博弈中发挥重要作用。它们或是压力集团或是信息提供者。这两种作用既重要又独特。政治经济学中的诸多文献都关注于前者（Olson 1982；Frieden 1991；Milner 1988；Rogowski 1989）。但是最近一些研究美国政治的文献开始讨论利益集团可能发挥的第二种作用（McCubbins and Schwartz 1984；Epstein and O'Halloran 1993）。

作为压力集团，这些行为体利用其所处的位置影响政治行为体的偏好。比如，国会议员就会将不同利益集团的偏好考虑进来，从而决定自身的偏好政策。他们这样做是因为他们注意到不这样做的选举后果。对利益集团偏好的忽视意味着会丧失支持者的选票、竞选经费或者一般的支持。作为压力集团，这些行为体通过塑造国会愿意批准的协定来影响国际谈判。其偏好的变化意味着国会偏好的变化，也就意味着国际协定被批准的可能性的变化。这种压力集团的存在产生了分配结果——国内和国际的——因为它们既影响达成的协定的内容，也影响合作的可能性。

利益集团可以发挥另外的作用。除了塑造议员的偏好外，议员也可将其作为信息来源。如果立法机构对国际协定的确切含义不确定，他们就会转向各种信息完备的利益集团，听取其意见。了解了利益集团的偏好以及听取它们对协定的观点之后，议员才能够更好地理解协定可能会为自己带来何种选举利益。这种信息作用也是关键的。它在不必花费大量时间或努力的条件下，提供了限制行政机构行为的方法。正如对英国政治的研究表明，“利益集团加强了议会，利用选择的委员会来输入它们对政策和政府的观点。它们为议员持续提供信息和论点，这加强了国会而不是首相和政府”（Jones 1991：126）。

这个作用可以解释为什么议员常常想要利益集团加入国际谈判。这也可以解释为什么在全民公投上，政府仍要寻求获得利益集团对国际协定的支持。比如，工会领导人对马约的支持可能向选举人发出了一个信号，即条约对他们意味着什么以及如何进行投票。将利益集团作为信息提供者的观点是国际关系和政治经济学领域的一种新形式。利益集团很可能同时发挥多种政治功能。在政治领域，它们可能既扮演压力集团，也是“报警器”。我们应当接受利益集团在双层博弈中可能发挥的多元作用。

理性选择理论的价值：预期反应及其失灵

本书的观点是建立在理性行为体的假设基础上。理性选择理论的效用是一个仍在争论的问题。国际关系理论的许多学者（以及其他学者）都发现其严重的缺点以及效用的有限（比如Green and Shapiro 1994）。即使理性选择的支持者也承认其存在的严重问题（Elster 1979；Kreps 1990）。理性选择理论应该被看作是有助于社会科学研究的工具，而不是万灵药。对理论的检验应该视其能否提供有价值的观点以及有助于产生解释真实世界现象的可检验的假设。

同所有模型一样（无论是不是理性选择模型），本书的模型也并非对现实的真实反映，它是用来提出有关双层博弈如何运转的抽象假设。它也不是双层博弈模型的最终定案。仍然可以建立多种不同的模型，我希望将会出现这些模型。本书的模型只是起点，而非终点。

能否运用理性选择理论促进社会科学研究？尽管要在头脑中对其不足有所认识，但理性选择仍具有下列益处。第一，其使用的假设可以清楚、明白地阐释。从这些假设中，结论可以自然得出。因此，改变这些假设就可以改变结果，有时理性选择要比其他方法更能做到这一点。但是假设的改变和结果的比较能够带来该领域积累性进步。正如克雷普斯（Kreps 1990：88—89）在讨论博弈论时特别指出：“（通过改变假设，）它增强了……将制度置于一个略微复杂的背景下的能力，而且也提高了检验特定观点逻辑一致性的方法……而且改善了逻辑思考的方式，假设的微小变动能够带来结论的巨变。”

理性选择理论的这个方面是其在经济学中的主要优势。研究不同假设能够打开知识的新领域。凯恩斯对供给与需求关系假设的变动引发了宏观经济学的新视野，经济行为体理性假设的改变创造了理性预期宏观经济学的新分支，完全竞争假设的改变导致了新的贸易政策模型，也就是战略贸易理论。这些新的起点——不管我们是否认为它们是进步的——都是缘于学者对此前模型假设的理解以及通过改变假设观测的结果。

本书改变了国际关系领域的一个核心假设，也就是国家是单一的。[1]相反，我们假定国家是多头政治的——至少由两个分享决策权的行为体组成。改变这一假定对国际关系理论具有重要影响。本书也对行为体面临的条件作出了其他假设。这些或多或少也都需要检验。希望其他学者能够改变这些假设，并检验这些结果。本书认为理性选择模型能够帮助我们进行这种控制性试验。

理性选择理论的第二个优点就是其促进研究的方式，即使有时它不能准确预测。实际上，理性选择预测的失灵可以是也一直是扩展我们理解的促进剂。比如，博弈论中的谈判研究就是以这种方式发展的。早期谈判模型使用完全信息假设，其核心结论是行为体应该达成直接协定，并抓住所有能够提供共同利益的合作机会。在谈判中也就应该没有拖延与协定的失败。这种明显的错误引发人们建立运用不完全信息和信号的新模型，并且产生了有趣的结果（Keenan and Wilson 1993）。

在本书模型中，我们期待政治领导人会预期本国立法机构和利益集团对自身达成协定的反应。完全信息条件意味着领导人决不会让协定被国内否决。如果知道协定将被否决，所以他们就不会达成协定，也不会遭受被否决的代价。他们可以预料否决，从而不启动国际谈判。正如案例所示，这种预期是不正确的。政治领导人确实会招致对其协定的否决。如果一个人相信完全信息假设的合理性，那么案例就会产生模型的反常现象。行政机构常常无法正确预期它们的国内制约。

然而，如果人们相信完全信息假设只是比较分析的有用起点，那么模型就必须纳入不对称或不完全信息。可以通过多种方式引入不对称或不完全信息。本书中的信息不对称是假设立法机构对外国的偏好不确定，因此也就对国际协定的具体内容没有把握。问题的关键就在于，即使行政机构了解立法机构的偏好，国际协定仍然可能被拒绝。在这样的例子中，模型表明即使能预期反应也无法防止对国际协定的否决。

因此，通过利用理性选择模型和作出明确的假设，我们能够产生清楚的预测，并可在假设改变时，观察会发生什么。这涉及上面所提及的两点。完全信息的例子不能够帮助解释为什么国际协定被国内否决。通过加入不对称信息，改变假设，会产生新的预测并为理解这一事实提供新方法。因此理性选择模型提醒我们注意，信息的国内分布可能会影响国内和国际博弈的进行。这个多少有些惊人的结论让我们注意到了以往被忽视的变量。注意到了这一点的理论，尤其是体系层次的理论，倾向于关注国际层次上国家间的信息分布，明显体现在对错误知觉和机制理论的研究中（比如Jervis 1976；Keohane 1984）。

信息的国内分布仍未得到很好的研究。即使在双层博弈的主要研究（Evans，Jacobson，and Putnam，1993）中，因经验案例而提出了这个议题，但是仍然缺少对这个因素的系统研究。然而，对国内信息不对称产生的国际影响的关注成了最近一些研究的主题（Fearon 1994；Downs and Rockes，1995）。因此，完全信息假设可能会产生同经验事实明显不同的结果。改变这一假设不仅能够产生更好的解释，也能够产生有趣的新发现。因此，即使存在诸多问题，但理性选择理论的一个价值或许就在于不准确的预测。

我们预期国家何时会合作？

本书对国际合作的观点是悲观的。现实主义者相信国家对欺骗和相对收益的关注是合作的根本障碍，但本书模型表明更为重要的问题是国内政治。行为体对合作的国内分配性影响的担心使得合作更为不可能。相较于两个单一国家之间的无政府博弈，本书模型表明多头政治假设并未使合作的可能性增加。国内政治的加入对国际合作具有负面影响。因此当合作不可实现时，我们不能简单地问国家间存在什么问题，还应该问每个行政机构面临着什么样的国内政治问题以及为何不能克服。

国内政治的哪些因素使得国家间合作如此困难？第一，内部分裂是合作的负面因素。只要控制政策制定的行为体具有不同偏好，合作可能性就会降低；这些偏好差异越大，合作的可能性越低。分治政府，也就是中间议员和行政机构的偏好是不同的，仅是其中一例。如模型和案例所示，政府越是分治，它越难以合作，而且在它所能接受的条款上，越受到国内压力的制约。因此我们可以预测最不可能的合作行为是在少数的议会制政府和分治的总统制政府。因此，可以预期在1986—1988年和1993—1995年，法国政府处于分治时期，法国应该在任何议题上的合作都比1989—1993年更为困难。1994年日本的羽田孜少数政府要比之前和之后的多数政府更难合作。因为选举，政党对国会和行政机构控制的改变可能对国际合作的前景产生重要影响。

但是政治领导人的偏好也是重要的。如果选民选出具有鹰派偏好的总理或总统，那么合作行为的可能性会降低。因为合作必须由这些政治领导人发起，所以他们的偏好是重要的。英国前首相玛格丽特·撒切尔就是典型例子。在20世纪80年代的多数时期，撒切尔对几乎所有欧洲合作的强烈反对给欧盟国家带来了严重困难。如果法国选举一个勒庞（Le Pen）或塞甘（Séguin）这样的人，或是英国选举一个保守的欧洲怀疑主义者，都将对欧洲未来的合作产生负面影响。美国若选举了更为孤立主义的政治家也将为美国同其他国家的联系制造麻烦。即使立法机构和多数民众期待合作，但是具有鹰派偏好的领导人的当选也会使得合作更为不可能。

一个国家对国际经济开放的增加会影响国际合作的可能性么？增加的开放性应该使得领导人对合作更感兴趣，也会使更多国内行为体期待合作，甚至可能如同罗戈斯基（Rogowski 1987）所认为的，促使国家以更为偏好合作性行为的方式来改变政治制度。总的来说，这使我们预期其他条件相同，开放与合作性行为间存在的线性关系。这里“其他条件相同”是最重要的。其他变量的改变，比如政治领导人偏好或分治政府的变化，都会抵消这个趋势。而且，某一议题领域国内偏好结构之所以重要是因为它能框定国内批准博弈。所有这些因素都与一国国际经济的开放程度的增加没有必然联系。因此，当其他所有因素维持恒定的条件下，增加的开放性会促进政治领导人的合作兴趣。但是其他因素——包括本书所界定的——很少保持恒定，因此本书模型并不期待这种更多合作的线性趋势。

最后，我们并不预期会看到一组国家间能实现全面的合作。合作会因议题领域而不同。对某些国家，它们会在某些议题上乐于合作，而在其他议题上则不是。尽管国际层次的理论，如霸权稳定论和均势等，不能预测当霸权存在或均势发生时在哪些领域会出现合作，但我的论点可估测国内偏好的不同结构和权力共享安排会使不同的议题领域具有不同的合作可能。反过来，我们也不会预期国家间合作会在所有问题领域上同时出现破裂。如果本书的论点正确，合作性结果的前景因议题不同的差异要大于因国家产生的差异。

更为重要的是，国际合作应该看作是国内政治的函数。如前文所讲，国际合作常常似乎是国内政治的延续。当国内政策发生的变化使政治领导人的合作努力更加有利可图时，合作的可能性就会增加。比如，一国追求单边贸易自由化政策意味着该国会有更大的兴趣同其他国家合作以降低贸易壁垒。反过来，当政治领导人改变国内政策，使得协调性政策更加困难时，我们将看到更少的合作。因此，在20世纪40年代末和50年代，试图保护和支持美国农民的一系列国内农业政策的推行意味着农业领域的贸易自由化成了美国政治领导人和农民讨厌的事情，他们将农业问题从GATT谈判中撤出。相比之下，支持农民的国内政治决定但缺少国家资源来支持该政策使得法国在20世纪50年代热心于欧洲农业领域的合作。因此，单边的国内政策变化可能预示着国家间的合作。最后，只有当行政机构感到国际合作能够有助于其力图实现的国内目标时，甚至所有对欺骗和相对收益的国际担心都能被克服。

作为行为体的单一国家与国际关系理论

本书提出的理论与其他国际关系理论的主要区别在于国家单一行为体的假设。许多国际关系理论的核心假设，尤其是现实主义及其主要竞争理论——新自由制度主义，都将国家视为单一的行为体（Waltz 1979；Keohane 1986，1989）。这些理论认为国家就像个人，具有单一的偏好序列，因此具有对政策进行得失计算而得出净收益的能力。这些观点认为存在一个国家利益。[2]

然而，对于本书理论而言，这样的国家实体并不存在。实际上，行为体是国家内部具有不同偏好和目标的多个集团。比如，立法机构和行政机构通常具有不同的政策偏好，即使它们的总体目标可能是相同的（即再次当选）。政治领导人根据谁将投票选举自己，对政策做出不同的评估。事实上，每项政策选择都为政治领导人提供了不同水平的效用。这些不同的效用水平不能通过简单相加来做出最符合国家利益的政策选择，这基于两个方面的原因。首要的一个原因是行为体通过策略博弈来达成最接近自身偏好的政策，而这些政策效用的算术相加并不符合这种博弈的政治后果。行为体的效用并不能直接或简单地转变为结果。第二，这些效用的差异水平不能相加，因为这涉及人与人之间效用的比较。因此，并没有一个单一的国家政策偏好，在任何议题上都没有单一的国家偏好序列，以及单一的国家“利益”。有时行为体的目标会同国家追求的目标不同，通常这关系到目标之间的取舍是如何发生的，比如是要更多安全还是更多增长？但是通常也会存在国家内部所有行为体一致同意的目标，比如经济增长和安全。即使是这样，行为体内部仍会爆发冲突，因为他们的喜好不同——并因此实现这些目标的手段也不同。政策偏好上的这些差异构成了国内政治的核心。

尽管多头政治假设更为现实，但它是否对事件提供了更简洁和清晰的解释呢？华尔兹（Waltz 1979：65）强烈反对放宽单一行为体假设。下面值得详细引用，他声称：

简单地通过研究国家内部是不可能理解世界政治的。当国家的目标、政策和行动成了我们须特别关注乃至成为核心问题时，那么我们就被迫退回到描述层次……如果行为体所处的条件影响到其行为以及它们之间的互动，那么努力从单元层次上进行解释就会导致变量的无限扩展，因为在这个层次上，没有一个变量或一组变量是足以产生观测到的结果的。当采取的方法不能理解所研究问题中任何一个重要问题时，就会有所谓的变量过度增加。变量不断增加以解释似乎独立的影响。在体系层次被省略的因素再次被引入——如果从根本上被引入——将特点、动机、责任或其他什么的赋予各个行为体……但是，并不存在逻辑上合理和可推论的过程，通过这种过程，源于体系的影响能够被归结为单元。

对于华尔兹而言，没有单一行为体假设，我们只能描述而不能解释国际政治。他的反对是有问题的。首先，对单元是什么仍然是混乱的。如果我们深入国家内部，单元和体系层次是变化的。国家不再是行为体或者分析单元，而是国内集团成了行为体，“国家”则成了体系。如果做如下修正，华尔兹的第三句话仍是正确的：“如果行为体的（国内政治）条件影响其行为以及它们之间的互动，那么单元层次上的解释努力（比如关注每个国内集团）就会导致变量的无限扩展。”问题在于下一步。华尔兹假定单一国家仅存于国际体系之中，而不是一组国内集团存在于国内和国际体系之中。出于某些原因，国际体系被视为重点，而忽视国内政治体系，为什么一个行为体运转的体系要优于其他的体系？华尔兹只有假设单一国家是政治中的唯一行为体，他才能维持国际体系是唯一重要的体系这一结论，华尔兹又回到了前面所引述的假设。

这又同第二个问题相联。华尔兹认为：“但是，在国际关系史上，实现的结果罕有同行为体意图一致的。为何其目标反复被阻止？答案显然并不在于行为体的个体特征或动机，而是在于行为体的共同行动”（Waltz 1979：65）。这或许是正确的，但是他的研究既未对单一国家假设提供证明，也没有对忽视国内政治体系提供支持。问题在于谁是行为体。如果我们假定国内集团是行为体，那么国内政治体系就会像国际体系一样对意想不到的结果作出解释。下一个句子则阐明了华尔兹所讨论的国家是唯一行为体的含义。但是如果我们将立法机构、行政机构以及利益集团看作行为体，那么国际政治的非目的性结果既与国际体系有关，也与国内谈判博弈有关。

可以用对人自身的研究来类比。比如想了解人的情绪。很清楚，人的情绪的重要方面要涉及对更大的社会体系的理解，人是生活在社会体系中的。他们相对于其他人的地位——经济的、政治的、感情的等等——应当对其精神状态具有重要影响。但是若停留在此，仅看到了图画的一半。情绪同样依赖于其所在的物质体系——人体。他们的基因构成和生化系统也会以重要方式影响情绪状态。仅关注大的社会体系——如同华尔兹的国际体系——只会给我们部分图景，对天性和后天养成的辩论就是明显的例子。而且，我们仍不清楚为什么大的社会体系应当优先于内部的物质体系。实际上，常被视为使用这一方法的典型代表的西格蒙德·弗洛伊德（Sigmund Freud 1961）相信，最终我们会理解人类的行为更多是源自于人体的生化系统以及对其的反应。

华尔兹的论断表明对体系层次的偏好，而不是研究体系内部的行为体，但是这里并没有应当关注哪个体系的逻辑推论。他预设国家是单一行为体，然后假定环绕国家的唯一体系就是国际体系。但是如果我们拒绝单一国家的观念，我们仍然可以研究体系。这样，行为体被更多的体系所包围，既有国际的也有国内的体系，行为体面对的是双层博弈，这是不用无限扩展变量就可以理解的。如果不能认识世界政治中的真实行为体及其涉入其中的多层体系，只会限制研究领域。

多头政治对国际关系的理论和现实意义

本书观点对国际关系的理论与现实具有什么意义？国内政治是如何影响国际政治的呢？当我们放弃单一行为体假设，对国际关系的研究能否仍然简化？采用国家的多头政治假设既能保持简洁，又能增进解释力。多头政治假设意味着国际关系的运转不同。它意味着所有政策（外交政策也一样）都将是内部妥协的结果，是国内集团偏好和力量的反映。行政机构并不总是像现实主义和国家主义所强调的那样居主导地位（Waltz 1979；Krasner 1978）。在多数国家——在所有的民主国家——并不是一个集团或行为体单独决定政策。国内集团分享权力，因此各自努力让自己期待的政策被采纳，它们之间实际上是在进行策略博弈。行政机构从来不是独断的，甚至在非民主国家。通常在非民主国家，政治统治者依赖于各种集团的支持，比如军队或文官部门。这些集团通常对行政机构的主要政策选择具有隐藏的批准权力。甚至独裁者也必须通过劝诱、谈判和说服来得到国内关键集团的支持。因此，即使在非民主国家，多头政治也是重要的。只有当行政机构可以在没有任何集团的支持下仍会执政，行政机构才免于国内批准的制约。否则，内部妥协总是塑造着政策选择，包括外交政策。

多头政治似乎是对多数国家的最好概括。如果国家具有不同政策偏好的行为体，那么这些行为体将会寻求实现这些偏好——这也就产生了内部的谈判博弈。如果国家具有允许更多行为体影响决策过程的制度——正式的或非正式的，那么政策选择必须要体现这个谈判过程。甚至在民主制度、发达工业经济和军事出现之前，多数国家就已是多元政治的。比如，马基雅维利（Machiavelli）的《君主论》（The Prince）首要处理的就是领导人如何在国内维持权力。这种为维持权力的国内斗争和领导人为了发动战争而征收税赋的需要意味着领导人始终要面对具有不同偏好的集团，面临在他们的政策选择上的内部谈判博弈（Tilly 1975，1990）。很多君主的外交政策行为都受到内部斗争的强烈影响。温加斯特和诺思（Weingast and North 1989：324）对光荣革命之后英国君主的观察认为：“为了换取在政府中的更大发言权，国会同意给政府合理的财政支持，也就是他们同意提供足够的税赋。这样做不仅消除了运用专权的深层动机，而且对新国王威廉（William）来说，这也意味着他可以发动对法国的大战。”

多头政治假设既可以应用于政治经济领域，也可以用于安全议题。比如，莫罗（Morrow 1991）和米勒（Miller 1984）就表明国内政治对军控谈判的重要性。而且，如果国际危机代表了单一行为体假设最能解释的情势，那么如彼得森认为的那样，在危机时期发现国内政治的重要就更能有力证明多头政治假设（Peterson 1996）。比如，斯奈德和戴辛（Snyder and Diesing 1977：357）对16个安全相关危机的研究表明，大多数国内决策结构（41个国家中的28个）在政策选择上具有两个以上行为体的谈判，并且关涉到行政机构依赖于其他集团的支持（或批准）的情况。即使在这种快速、紧张的危机上，42个国家中也只有9国被发现是由一两个决策者单独作出决策。

斯奈德和戴辛（Snyder and Diesing 1977：74—75）得出结论：

但是我们的危机谈判者是委员会或者官僚机构，甚至可能是政府内部相互竞争的集团。这些集团、部门或委员会成员的偏好函数极为不同，有时还是直接对立的。一些人的偏好可能更接近对立方成员的偏好，而不是自己某些同事的偏好。因此，整个谈判者的偏好会根据其组成权力分配的变化而不同，而且当原来的少数联盟变成主导时，谈判者的偏好也会突然改变。一个例子是法国1922—1924年政策的变化，当时普恩加莱（Poincare）取代了白里安（Briand），随后普恩加莱又被左翼联盟所取代。有时谈判者的组成也会陷入内部分裂，比如1941年的日本海军领导人和1961年的联邦德国外交部都陷入分裂。因此，危机谈判过程既是政府间过程，也是政府内部斗争过程。偏好，尤其是目标……和战略并不是在谈判之初给定的，而是在谈判中被决定和变化的。政府内部主导集团的行动可能既是直接为了维持或提高自身的内部地位，也是为了击败对手或盟友。

在维持国际体系无政府状态的假设同时，假定国内政治的多头政治改变了我们对国际政治的理解。不再是单一国家只是为寻求制衡别国。寻求国家生存不再总是优先考虑，内部权力斗争和妥协开始占主导。这种内部斗争可能会导致国内集团以危及自己国家生存的方式来行动。比如，在20世纪90年代初（还有30年代末和40年代末），捷克斯洛伐克内部的权力斗争导致了国家的解体。还有在法国20世纪40年代初，维希（Vichy）政府因资助德国而导致法国政府的解散。持续的内部争斗能够导致国家解体。极端情况可能就是内战，内战要比外来征服更为显著与致命。因此，在多头政治体系中，内部权力斗争和妥协会造成从国际体系观点来看似乎不是那么理性的行动。然而，只要将国内政治体系角度加入，这种行动还是理性的。

这些内部斗争对国际合作意味着什么？总的来看，是单一国家还是多头政治国家更容易合作？如前面提到的，本书模型对合作做出了悲观的结论。国内政治使合作甚至比在单一国家间纯粹国际博弈中的合作更为不可能。使国家更为多元的国内政治方面，比如分治政府和松散的党纪，都会进一步制约行政机构，使行政机构无法同外国谈判达成可接受的协定。总之，相较于更为等级的国内关系，多元政治阻碍了国际合作的努力。

有趣的是，多头政治同样防止了国家间冲突的爆发。民主和平论的研究认为民主国家之间倾向于采取比对其他形式政府更为和平的政策。对民主和平论的论证各不相同，有的强调危机解决的民主文化（Russett 1993），有的认为是公众对政策制定者发动战争所附加的成本（Doyle 1986），也有主张民主国家的威胁和承诺更具可信性，从而降低了挑战的需要（Fearon 1994）。我们还可以做一个不同的、更一般的解释。也就是政府越是多头政治，发动战争就越不可能。这样无论政府是否民主都包括进来，因为发动战争要求行政机构获得与它共享权力的其他集团支持（或者批准）。国家越是呈现多头政治，它就越难以实现改变现状的政策变化。但是如果民主国家比非民主国家更为多元，那么它同其他国家战争的可能性应当降低。因此，两个民主国家战争的可能性要低于两个非民主国家，也低于一个民主国家与一个非民主国家间战争的可能性。[3]但是这个结论也有助于解释为什么民主国家并不是一般性地比非民主国家不好战。非民主国家和民主国家的多头政治程度不同，因此它们开战的可能性也不同。例如1900年到1986年间，像秘鲁这样的非民主政权比像加拿大、荷兰和澳大利亚这样的民主国家更少参与战争（Mansfield 1996）。这里我们的论点是每个国家国内多头政治的程度差异可能有助于解释这种现象。

多头政治国家间的合作性协定更难实现，冲突性政策也是如此。并不是民主制度本身起作用，而是多头政治的程度。一个多头政治中的独裁政府（比如它依赖于多个偏好差异显著的集团）应当比民主政府更不容易发动战争。总之，与行政机构在内部分享权力的集团越多，这些集团的偏好越不同，合作或冲突越不可能发生。多头政治既能阻止合作也能阻止冲突。

对政策制定者的启示

本书的论点不仅具有理论价值，政策制定者也能从中得到四个启示。首先，当评估自己的政策选择时，政策制定者应该确定了解国内的形势。当政策的执行依赖于其他内部行为体的行动时，那么对这些行为体的偏好置之不理将给政策带来灾难。在政策能执行之前需要其他国内集团的批准意味着，政策制定者必须预估这些集团是否会接受提出的政策。比如，当必须通过立法机构获得战争军费时，没有得到立法机构的同意就发动战争，无论此举是不是战术选择，如果立法机构不同意开战，都可能导致无法成功进行战争。行政机构的政策制定者无论是就外交政策还是国内政策，都有必要预估与自己在该议题上共享权力的其他集团的反应。启示一：首先在国内寻找共识。

其次，当评估其他国家行动时，政策制定者应当确定他们理解国外对手所面临的国内情况。比如，很多看起来似乎是拖延战术或者攻击性行为，可能不过是内部问题的结果。可能因为无法找到国内共识而出现对外国行动的拖延，而不是因为漠视、虚弱或者绥靖。旁观者看来攻击性的行动可能是特定的国内危险博弈的结果。比如，在20世纪90年代初中国的扩张性政策应该被看作是对国家控制的激烈的内部斗争的结果，因此它不是一个本质上的好战大国，一旦权力交接结束，它在外交关系上就会变得更为和平。

为了理解其他国家的行动，不能仅观察其他国家的能力或意图，有必要了解它们的国内政治体系。实际上，这可能尤为重要，因为政治心理学表明政策制定者通常倾向于高估其他国家的集中程度和一致程度（Jervis 1976：319—342）：

对一致性的超出实际的理解导致行为体在三种方面产生偏转。第一，如果其他行为体的行为是变动的内部谈判、临时决策以及不协调行动的结果，那么将对方行为看作具有一致价值的统一行为体做出的行动，以此推测导致这种行为的计划，并根据这种模式制定未来的政策就是误导性的……因此国家会根据对方在一个议题领域中所追求的政策做出成熟的、常常也是警觉的推论，但对方的政策可能并没有完全考虑决定该领域政策的联盟可能不支持这样的政策的可能性……第二，试图影响其他国家政策的效果，会因低估内部冲突的重要性而降低……第三，当对方政策不一致的时候，因为国家感知到的是欺骗而不是困惑，所以造成了（国家间）虚幻的差异。（Jervis 1976：338—341）

因此忽视其他国家的国内政治将会误导决策，而不是促进决策。启示之二：了解其他政府的国内情况。尤其是，关键行为体的偏好、它们的政治制度以及其他国家的信息分布应当最为重要。

第三个启示是国内信号是重要的。一国向别国传递信号的重要性一直得到承认（Schelling 1960；Jervis 1970；Baldwin 1985）。但是了解其他国家内部的集团间发出的信号对政治制定者的价值只是到最近才得到更多承认（Fearon 1994）。如果内部集团不能完全理解自己的国内情势，它们之间会传递信号以表明自己的偏好、承诺的程度等等。外交政策制定者能从理解这些内部信号的努力中获益。启示之三：学会了解其他国家内部行为体间传递的信号。

第四，国际政治中的权力不仅是来自一国的物质资源。国家间的均势不仅源于它们之间的相对资源，也是源于它们相互关系的历史。行为体偏好政策与复原点的接近——没有政策相互妥协时发生的情况——也是影响的源泉，也就是说，谁的偏好最接近复原点，这个行为体通常最有权势，因为这个行为体能够拒绝任何结果，而仍然保持最好结果（Lax and Sebenius 1986：46—51）。当复原点指的是此前的现状时，这意味着历史也极为重要。国家间之前的互动将决定任何时点上的现状。当复原点不同于之前的现状时，那么国家改变复原点的能力就成了关键的利益。改变没有合作情况下的事态是使其他国家偏好合作的有力工具。启示四：谨记那些对协定具有最好替代方案的行为体可能是最强大的。

本书的模型与国际关系的其他理论，尤其是现实主义相比，产生了对政策制定者和学者完全不同的启示。实际上，很多现实主义者反对这些启示。对他们来说，国内政治应该忽视，因为国内政治妨碍了对外交政策现实主义原则的追求。对这些现实主义者来说，国内政治是政治家面临的问题的一部分（比如Morgenthau 1985；Carr 1946）。例如，摩根索清楚地建议政治家必须不受公共舆论影响，某些时候出于国家最好的利益而忽视公共舆论：“对行政机构具有压倒性吸引力的是，通过迎合公共舆论的偏好获得选举优势，而不管外交政策。”（Morgenthau 1985：165—166）卡尔也将政治领导人允许公共舆论影响外交政策的期望或者愿望视为他所抨击的可怕的乌托邦主义的一部分，甚至认为这导致了第二次世界大战（Carr 1946：31—36）。因此对于一些现实主义者而言，国内政治应当忽视，因为它不应干预到政治领导人对国家利益的追求。但是这显然是乌托邦的迷梦。当思考外交政策选择时——国内或国外——没有政治领导人能够忽视国内政治。国家内部的互动不能被忽视，因为这塑造了它们对其他国家的所有行为。

注释

1．注意本书并未改变国际体系无政府状态的假设。

2．相类似，借助这一假设的学者也假定我们能够计算一国的绝对收益，并能同其他国家的相比较，以计算它们的相对收益（Grieco 1990）。这同单一行为体假设是一致的。

3．这假设战争的发动需要双方的决策，这同多数民主和平论的假设一样。

附录

（同彼得·罗森多夫合作）

在博弈中有四个行为体：在这里只是作为单一行为体的外国F，加上本国的三个国内行为体。国内行为体包括行政机构P（总统、总理或者提案人）、立法机构C（选择者）以及不完全信息条件下的国内集团E（背书人）。这里我们关注两国间（或者一国与世界其他国家间）的国际贸易谈判，但是这个模型也能够推及任何其他政策领域。

将F对所有进入本国的商品征收的平均关税率定为τ*，τ*处于［0，1］之间。同样，处于［0，1］间的τ是本国征收的税率。因此Q=。F、P和C的理想关税水平都是要最大化自身的选举回报：（τi，。背书人E的偏好关税率则是。为了简化分析，我们将协定空间维度简化为实线上的区间。任何协定（τ，τ*）都能够被表示为关税差。设定，因此t∈T=［-1，1］，理想点分别为；现状点是。每个行为体都试图将关税差尽可能接近自己的理想点，如果执行的政策偏离自己的理想点，效用相应线形下降：。

提案人的策略是从可能的理想点空间T（类型空间）到可能方案集合T的函数，也就是π：T→T。同样，F的战略是φ：T→T，其中φ（t）是t类型F所提出的方案。将F和P选择、确定并提交批准的任何协定记为a∈T。在均衡状态，我们需要。

国际层次：纳什谈判解（NBS）

F和P启动谈判，不考虑国内或者信息的制约。一旦协定达成，谈判也就结束。考虑集合。s*是紧致集合，包括无法达成协定点d=，而且当，则。对于有限（或者紧致）集合D，用Δ（D）表示D概率分布的集合。S*是凸集合，因此也就造成了谈判问题（Rubinstein and Osborne 1990：17）。因此谈判问题的纳什解（S*，d）为a*，其中

辅助定理A1.1：a*=aT，当

证明：假定且。

如果P和F的理想点处于点q的同一方向，那么最接近q的理想点会被选择为纳什谈判问题的解，也就是提交批准的协定。如果P和F的理想点分处于点q两边，那么q就会成为谈判解。请参见图3.1。

国内层次：复合议程设定者模型

选择者C，在看过P和F所达成的协定后作出批准决策r∈R｛0，1｝，拒绝（0）或者接受（1）协定a。选择者的策略是函数：。用γ（1；a）来表示C在考虑协定a之后接受该条约的概率。之前P和F选择的策略均衡（a*，γ*）现在被限缩为可批准的条约集合：，C在每一点上为了最大化效用而从集合R中进行选择。

定义：“基准点”（pivot point）j是点，i=F，P，C。

对于所有行为体，在行动空间T中，存在着与现状点无差异的点。比如C的基准点就是c=2c－q。在图3.2，3.5和3.6中，是直线所注明的部分。C的偏好集合（就是能带来等于或者多于维持现状q点效用的点的集合）是：

命题A1.1：多个议程设定行为体的国内博弈为

证明：在Γ，C会批准任何协定。只有当NBS恰好属于C的偏好集合中时，P和F在制约下要提出NBS（aT）。如果NBS不在C的偏好集合中，P和F在约束条件下会提出最接近的可批准条约——或是q或是c。在q最接近可批准条约的情况下，我们让P和F通过颤抖手辩论（trembling-hand argument）达成aT。因此P和F能够按要求进行操作。

图3.2中f＜p＜c的情况就是上述结果的表示。

国内政治和不完全信息

信息结构

C把f的位置视为是不确定的：将f看作是一个从T获得有限支持的随机变量，其分配为Ξ而且各处正密度为ξ。这种分布是常识。经过观察在第一阶段达成的条约a，理想点为e的新行为体—背书者会从m∈M=｛0，1｝选择信息，其中信息0（1）被解释为是支持现状q（或者条约a）。背书者的策略就是一个函数。所以就是在已经观察到的协定a的条件下，背书人发出信息m的概率。

选择者C在考虑过信息m后选择批准决策r∈R=｛0，1｝，拒绝（0）或者接受（1）（不了解的）协定a。选择者的战略就是这样的函数γ：M→Δ（R）。把C考察过信息m而接受条约的概率定义为γ（1；m）。因此预期效用就可以用下述公式表示。在给定信息m条件下，选择者运用战略γ的收益为

对于背书人而言，在给定协定a和选择者战略γ下，背书人发出信息m的收益是。因此

p的提案者同F就a达成协定可以表示为

同样，对于外国政府而言，其函数是

均衡概念

我们所使用的均衡概念是修正过的序贯均衡（sequential equilibrium）概念（Kreps and Wilson 1982），不完全信息同前面一节所采用的子博弈完美均衡（subgame perfection equilibrium）相类似。

定义：本博弈的修正序贯均衡包括四重战略（），后验信念μ*要共同满足：

（1）

（2），每当

（3），每当

（4）在给定先验信念满足贝叶斯法则，也就是，就有

一项均衡具有四个特征。首先，行政机构和外国政府在约束条件下（正如之前情况）在条约集合内提出供批准的点，同时也是双方条约谈判的纳什谈判解。对任意均衡（），我们重新界定集合；和不同意点。这样再次设定了一个谈判问题。第二，背书人只会在协定最优条件下具有可能支持协定。第三，选择者只会在给定信念条件下这些条约为最优情况下批准条约。第四，信念同贝叶斯法则和所传递的信息一致。

需要注意之前的μ不是源于之前的Ξ，而是Ψ。请注意C并不知道f的相对地位。但是，C了解p，也清楚f在支持区间［-1，1］内独立地源自Ξ，而且一旦选定，P和F会在可批准的条约集合内谈判纳什解。那么，什么构成了C对提出的协定的先验信念？我们通过P和F从协定集合中选择NBS的常识，把对提出的协定的这些信念的简化模式视为分配性函数Ψ，Ψ来自Ξ；也就是Ψ（a′）代表了选择者之前的信念：P和F已谈判达成一项政策a′或者小于概率Ψ（a′）的政策。这是我们把信念结构从类型变成协定的方式，也是把偏好转化为政策的方式。这一简化模型的密度记为ψ。但是回想纳什谈判解取决于预期：P和F在谈判时已然知道他们的提案要接受背书人的检验，而且像立法机构的选择者会根据这些背书来最优选择。因此，Ψ是在作出背书之前关于协定的信念陈述。但是在谈判已经开始之后，它就不再是先验信念的陈述，也不是后验信念。然后，这些信念确实在定义序贯均衡上发挥作用，也是因为这个原因，我们可以将其称为暂时信念（interim beliefs）。

盲目接受的结果

当博弈是不完全信息的，并且没有背书者，均衡结果如下：

命题A1.2：在不完全信息且没有背书者的情况下，多个议程设定者的国内博弈的均衡是

证明：请参考Cameron and Jung（1992），命题2。

现在再回到有背书者的博弈，我们只考察这样的均衡：只要有更好的非混同均衡策略存在，背书者就不会运用混同均衡（Banks 1990，1991）。按照卡梅伦和荣格（Cameron and Jung 1992）的文章，如果在均衡状态下，背书者将采取混同策略。如果背书者采取混同策略，且其中使用的所有信息都是正概率的（positive probability），那么策略是毫无意义的。如果战略不是混同的，那么我们可以说背书者愿意发出信息。如果背书者愿意发出信息，而且当且时，背书者在均衡下发出有用信息；也就是只有当信息改变了背书者行为时，信息才是有用的。混同均衡在无成本的信号博弈中总是存在的，我们感兴趣的是被传递的信息如何影响国际条约的性质。

我们将注意力集中于这样的均衡：信息0（1）具有支持现状Q（或者条约草案a）的实质含义。而且，卡梅伦和荣格（Cameron and Jung 1992）表明这些混同均衡并不能经得起“新语证明”精炼（“neologism proof”refinement）均衡检验。在均衡中如果背书者观测到a则发送信息1，观测到a′则发送0，那么就存在“镜像”均衡（mirror-image equilibrium），其中观测和信号是相反的。我们简单地将这些均衡排除，因为它们没有有意义的解释。这样我们就得到了满足这些条件的所有可能的纯策略均衡。

辅助定理A1.2：在任何均衡下，（1；0）。

证明：请参见Cameron and Jung 1992。

对提案的任何背书都不会降低该条约草案被批准的概率。重要的是，如果选择者听从背书者的意见，背书者将作出诚实的背书（比如，背书者真的希望维持现状的提案）。这是因为背书者从来不会作出关于接受或者拒绝协定草案的最终选择。我们现在定义三组战略：背书者均衡（endersement equilibrium）、对抗均衡（recalcitrant equilibrium）以及顺化均衡（accommodating equilibrium）。定义E的偏好集合为

定义：下列战略集合将被称作批准均衡

在背书均衡中，如果aT处于q和e之间，提案者同意提供aT。如果aT不在其间，P和F在制约条件下会提出最接近可批准的条约——或是q或者是e。当背书者了解到提出的方案处于自己偏好政策集合中（相对于维持现状），背书者会积极地发出信号，而选择者C会倾听E的解释，并依赖背书信息来作出批准决定。

定义：下面的战略集合称为对抗均衡

P和F将同意提出没有受到制约的方案aT，如果相对于现状政策，aT处于背书者的偏好政策集合中，背书者将背书。国会将抵制，不会批准任何协定。

定义：下面的战略集合称为顺化均衡

P和F再次达成协定提出非受约束的方案aT，期待该方案能够被接受。背书者再次诚实地作出反应，因为选择者的信念是乐观的，它会接受任何提案。下面的命题具体化了这些均衡存在的条件，并且当q＜max｛e，c｝，证明了这些情况。当q＞max｛e，c｝，其条件在括号内具体表示，这些结果适用于相对的情况。当q∈（e，c）或q∈（c，e），命题A1.4适用。

命题A1.3：我们考虑q＜e＜c（或c＜e＜q）的情况，将θ定义为在T上的点，因此

如果或者θ不存在，背书均衡就存在。如果，调适均衡和背书均衡都存在。

证明：在所有情况下，背书者多半被视为最优化的，P和F按照要求采取行动——提出NBS（给定选择者的策略）以供批准。我们所需要考察的就是选择者C的行动。

首先考虑顺化均衡，也就是。在一个背书者的情况下，均衡收益显然要比背叛更大：因为。

如果没有背书者出现，c又足够大，或许存在a的集合（下限为θ），因此C的预期效用根据处于这个集合中的a决定的现状均衡来确定；也就是

所以如果，那么

而且背书者将选择最优。

利用贝叶斯法则和临时性信念，就可以根据上述命题的内容重写条件。

现在考虑背书者均衡：在得到背书情况下，选择者的预期均衡效用就是

这也是从背叛行动中得到的效用，因为当。如果a＜q，就不会有背书行动，C知道p或q会被提出。通过拒绝提案，无论接受p或者f，都会超过或者。P和F能否通过提供其他方案获得收益？P和F最佳的背叛行动就是提出q，其效用与均衡状态相同。通过颤抖手论证，P和F将提出p或者f，而不会背叛。

命题A1.4：我们考虑q＜c＜e［或e＜c＜q］的情况

如果

那么就存在一个背书均衡。如果

那么就存在一个对抗均衡。

证明：第一个条件确保选择者将批准任何在背书博弈中得到同意背书的提案。证明的其他部分与前面命题相一致。对于对抗均衡，如果有背书行为，为了如果

选择者一定仍会拒绝提案。贝叶斯法则和临时信念的运用导致了第二个条件。在没有背书的情况下，因为a＜q或者a＞e，则

命题A1.5：我们考虑e＜q＜c或c＜q＜e的例子。在这个例子中，没有信息发布，在均衡情况下：

证明：这是没有信息的例子——所有决策都是根据临时信念作出的。

命题1：对于任何偏好结构，在不完全信息博弈中，有背书者要比没有背书者的情况，合作范围更大。

证明：合作性结果是P和F都有共同获益的结果（若这样的收益存在）。如果没有共同利益，维持现状就是帕累托最优，而且现状就是结果——没有协定内容是可能的。把合作性范围定义为能够产生合作性结果的起初的q的集合。在没有背书者的不完全信息博弈中（图3.4），合作的范围是

有背书者的博弈中，

在这两个例子中，

命题2：在任何偏好结构下，存在背书者的不完全信息博弈的合作范围要比完全信息的国内博弈大。

证明：在存在国内政治的不完全信息下（图3.2所示），

在不完全信息博弈中，

在这两种情况下，

命题3：不完全信息博弈（存在背书者）下的任何信息均衡，存在这样的结果：C获得的效用（1）至少同完全信息国内博弈中的一样大；（2）至少同没有背书者的不完全信息博弈中的一样大。

证明：考虑完全信息国内博弈下C的效用：

当p＜c＜e，对有背书者的不完全信息博弈进行同样的操作。多重（具有信息的）均衡产生多重结果，也就选择了C的最高效用结果（和均衡）（我们只考虑存在性，而不是必要性）。带来特定收益的均衡具体而言就是：

注意因为在q∈（c，e）区间不存在具备信息的均衡，所以没有考虑这个区间。现在不完全信息博弈下第一、第二和第五区间的收益与1、2、4区间的收益相对应，并且一致。若，因e＜p，则－（2e－q－c）＞－（q－c）。若q∈（2e－c，2e-p），因e＞c，则－（－2e+q+c）＞－（q－c）。当p＜e＜c时，收益为

这同完全信息博弈相一致。所以项目（1）得以成立。现在考虑没有背书者且是不完全信息博弈中C的收益，并同上面A1.1和A1.2中的收益按次序相比较：

当p＜c＜e时的情况：

（1）。当q≤c和q≥2e－p时，两者的收益相同。当q∈（c，e）时，是无信息的均衡。若q∈（e，2e－p），或q∈（e，2e－c），因c＞p则；或者q∈（2e－c，2e－p），因2e－p＞q则。

（2）。当q≤c和q≥2e－p时，两者的收益相同。若q∈（e，2e－p），或q∈（e，ch），因q＞e则；或者q∈（ch，2e－c），因c＞p则；或者q∈（2e－c，2e－p），因2e－p＞q则。

（3）ch∈（2e－c，2e－p）。当q≤c和q≥2e－p时，两者的收益相同。若q∈（e，2e－p），或q∈（e，2e－c），因q＞e则；或者q∈（2e－c，ch），因c＞e则；或者q∈（ch，2e－p），因2e－p＞q则。

（4）ch∈（2e－p，1）。当q≤c和q≥ch时，两者的收益相同。若q∈（e，ch），或q∈（e，2e－c），因q＞e则；或者q∈（2e－c，2e－p），因c＞e则；或者q∈（2e－p，ch），因2c－p＜q则。

当p＜e＜c时的情况：

（1）ch∈（c，2e－p）。当q≤ch和q≥2e－p时，两者的收益相同；若q∈（ch，2e－p），因c＞e则。

（2）ch∈（2e－p，1）。当q≤2e－p和q≥ch时，两者的收益相同；若q∈（2e－p，ch），因q＞2e－p则。

多重背书人条件

设定ej为存在两个背书人的战略。选择者C将会在观测到的信息向量m=（mL，mR）基础上作出批准决定。设定L是L的偏好集合，R是R的偏好集合。经过适当的对行为体效用和均衡的重新界定，我们可以得出下面结果。

定义：将下列战略集合称为悲观背书均衡：

当j=L，则Pj=L，当j=R，则Pj=R。

定义：将下列战略集合称为乐观背书均衡：

命题4：（a）若q＜l＜c＜r，则在两个背书人博弈中，存在悲观背书均衡；（b）若q＜l＜c＜r而且

则在两个背书者博弈中，存在乐观背书均衡。

证明：（1）通过P、F、L、R和C预期效用的比较以及在信息0表示背书现状而1则意味背书提案a的假设下，可以产生该均衡。（2）下面结论源自效用的相应比较。通过观测到m=（0，1）有a*∈［l，r］得出条件。为了让C接受这样的方案，均衡收益必须要超过从违背现状得到的效用，也就是

利用贝叶斯法则和临时信念就可以产生如定理所表明的条件。

在两个均衡中，顺着均衡的方向会有背书行动，只要aT＞q，协定就会被批准。如果aT＜q，既不会有背书也不会批准。如果某提案得到了L的背书，那么该提案就处于0和l之间。它也同样会得到R的背书，且m=（1，1）。在l和r之间，只有R背书，而L并不背书（m=（0，1）），在其他情况下，即在r和1之上和在q以下，没有背书者提供信息（m=（0，0））。

参考文献

Achen，Christopher，and Duncan Snidal．1989．“Rational Deterrence Theory and Comparative Case Studies．”World Politics 41：143—169．

Alesina，Alberto，and Nouriel Roubini．1992．“Political Cycles in OECD Economies．”Review of Economic Studies 59：663—88．

Alesina，Alberto，and Howard Rosenthal．1995．Partisan Politics，Divided Government，and the Economy．New York：Cambridge University Press．

Allison，Graham．1971．The Essence of Decision：Explaining the Cuban Missile Crisis．Boston：Little，Brown．

Alt，James，and Barry Eichengreen．1989．“Parallel and Overlapping Games．”Economics and Politics 1：119—44．

Anderson，Irvine．1981．ARAMCO，the United States，and Saudi Arabia．Princeton，N．J．：Princeton University Press．

Andrews，David．1992．“The Structural Roots of European Monetary Convergence．”Manuscript．

Arrow，Kenneth．1963．Social Choice and Individual Values．2nd ed．New Haven，Conn．：Yale University Press．

Artis，Michael，and Sylvia Ostry．1986．International Economic Policy Coordination，London：Chatham House papers #30，Routledge and Keegan Paul．

Artus，Patrick．1989．Macroéconomie．Paris：Presses Universitaires de France．

Austen-Smith，David．1991．“Rational Consumers and Irrational Voters：A Review Essay on Black Hole Tariffs and Endogenous Policy Theory．”Economics and Politics 3：73—92．

Austen-Smith，David，and John Wright．1992．“Competitive Lobbying for a Legislator's Vote．”Social Choice and Welfare 9：229—57．

Bachrach，Peter，and Morton Baratz．1962．“The Two Faces of Power．”American Political Science Review 56：947—52．

Baldwin，David．1985．Economic Statecraft．Princeton，N．J．：Princeton University Press．

——．1989．Paradoxes of Power．New York：Basil Blackwell．

Banks，Jeffrey．1990．“Monopoly Agenda Control with Asymmetric Information．”Quarterly Journal of Economics 105：445—64．

——．1991．Signaling Games in Political Science．Chur，Switzerland：Harwood Academic Publishers．

——．1993．“Two-sided Uncertainty in the Monopoly Agenda Setter Model．”Journal of Public Economics 50：429—44．

Baron，David，and John Ferejohn．1989a．“Bargaining in Legislatures．”American Political Science Review 83：1181—1206．

——．1989b．“The Power to Propose．”In Peter Ordeshook，ed.，Models of Strategic Choice in Politics，pp．343—66．Ann Arbor：University of Michigan Press．

Bates，Robert．1981．Markets and States in Tropical Africa．Berkeley：University of California Press．

Bates，Robert，and Da-Hsiang Lien．1985．“A Note on Taxation，Development，and Representative Government．”Politics and Society 14：53—70．

Baum，William．1958．The French Economy and the State．Princeton，N．J．：Princeton University Press．

Baumgartner，Frank，and Bryan Jones．1993．Agendas and Instability in American Politics．Chicago：University of Chicago Press．

Baumol，William，and W．Oates．1975．The Theory of Environmental Policy．Englewood Cliffs，N．J．：Prentice-Hall．

Baylis，Thomas．1996．“Presidents versus Prime Ministers：Shaping Executive Authority in Eastern Europe．”World Politics 48：297—323．

Becker，Josef，and Franz Knipping，eds．1986．Power in Europe？Great Britain，France，Italy，and Germany in a Postwar World，1945—1950．New York：Walter de Gruyter．

Binmore，Ken．1992．Fun and Games．Lexington，Mass．：Heath．

Blackburn，Keith，and M．Christensen．1989．“Monetary Policy and Policy Credibility．”Journal of Economic Literature 27：1—45．

Blair，John．1976．The Control of Oil．New York：Pantheon．

Blank，Stephen．1978．“Britain：The Politics of Foreign Economic Policy，the Domestic Economy，and the Problem of Pluralistic Stagnation．”In Peter Katzenstein，ed.，Between Power and Plenty，pp．89—138．Madison：University of Wisconsin Press．

Blau，Peter．1964．Exchange and Power in Social Life．New York：Wiley．

Block，Fred．1977．The Origins of International Economic Disorder．Berkeley：University of California Press．

Brander，James，and Barbara Spencer．1985．“Export Subsidies and International Market Share Rivalry．”Journal of International Economics 16：83—100．

Browne，Eric，and Keith Hamm．1996．“Legislative Politics and the Paradox of Voting：Electoral Reform in Fourth Republic France．”British Journal of Political Science 26：165—98．

Buchanan，James，and Gordon Tullock．1962．The Calculus of Consent．Ann Arbor：University of Michigan Press．

Budge，Ian，and Hans Keman．1990．Parties and Democracy．New York：Oxford University Press．

Bueno de Mesquita，Bruce，and David Lalman．1992．War and Reason．New Haven，Conn．：Yale University Press．

Butler，David，and Austin Ranney，eds．1978．Referendums：A Comparative Study of Practice and Theory．Washington，D．G．：American Enterprise Institute．

Calvert，Randall．1985．“The Value of Biased Information．”Journal of Politics 47：530—55．

Calvijo，Fernando．1993．“Discussion．”In Jaime De Melo and Arvind Panagariya，eds.，New Dimensions in Regional Integration，pp．382—384．Cambridge：Cambridge University Press．

Cameron，David．1993．“British Exit，German Voice，and French Loyalty．”Manuscript．

Cameron，Charles，and Joon Pyu Jung．1992．“Strategic Endorsements．”Manuscript．

Campbell，Colin．1983．Governments under Stress．Toronto：University of Toronto Press．

Canzoneri，Matthew，and Dale Henderson．1991．Monetary Policy in Interdependent Economies．Cambridge，Mass．：MIT Press．

Carr，Edward H．1946．The Twenty Years' Crisis，1919—1939.2nd ed．New York：Harper and Row．

Caves，Richard．1976．“Economic Models of Political Choice，”Canadian Journal of Economics 9：278—300．

Clarida，Richard，and Mark Gertler．1996．“How the Bundesbank Conducts Monetary Policy．”Manuscript．

Clausewitz，Carl von．1832．On War．Various editions．

Cohen，Benjamin．1993．“Beyond EMU：The Problem of Sustainability．”In Barry Eichengreen and Jeffry Frieden，eds．，“The Political Economy of European Monetary Unification．”Economics and Politics 5（special issue）：187—203．

Cooper，John．1947．The Right to Fly，New York：Holt．

Cooper，Richard．1985．“Economic Interdependence and Coordination of Economic Policies．”In R．Jones and P．Kenen，eds.，Handbook of International Economics．Vol．2．Amsterdam：Elsevier．

——．1986．Economic Policy in an Interdependent World．Cambridge：MIT Press．

——．1989．“International Cooperation in Public Health as a Prologue to Macroeconomic Cooperation．”In Richard Cooper et al.，Can Nations Agree？ pp．178—254．Washington，D．C．：Brookings Institution．

Copeland，Gary，and Samuel Patterson，eds．1994．Parliaments in the Modern World．Ann Arbor：University of Michigan Press．

Cotta，Maurizio．1994．“The Rise and Fall of ‘Centrality’ of the Italian Parliament．”In Gary Copeland and Samuel Patterson，eds.，Parliaments in the Modern World，pp．59—84．Ann Arbor：University of Michigan Press．

Cox，Gary，and Samuel Kernell，eds．1991．The Politics of Divided Government．Boulder，Colo．：Westview．

Crawford，Vincent．1990．“Bargaining and Price Formation under Incomplete Information：Theories and Experiments．”American Economic Review 80：213—219．

Cronin，Thomas．1980．The State of the Presidency．2nd ed．Boston：Little，Brown．

Crossman，Richard．1972．The Myth of Cabinet Government．Cambridge，Mass．：Harvard University Press．

Dahl，Robert．1984．Modern Political Analysis．Englewood Cliffs，N．J．：Prentice-Hall．

De Beaumont，E．1983．La Quatrième république．Paris：Presses Universitaires de France．

Dell，Edmund．1995．The Schuman Plan and the British Abdication of Leadership in Europe．New York：Oxford University Press．

Destler，I．M．1992．American Trade Politics．Washington，D．C．：International Institute for Economics．

Destler，I．M.，and Randall Henning．1989．Dollar Politics：Exchange Rate Policymaking in the United States．Washington，D．C．：Institute of International Economics．

DeSwann，Abram．1973．Coalition Theories and Cabinet Government．Amsterdam：Elsevier．

Deutsch，Morton．1949．“A Theory of Cooperation and Conflict．”Human Relations 2：129—52．

Diebold，William．1952．The End of the ITO．Princeton，N．J．：International Finance section，Economics Department，Princeton University．

——．1959．The Schuman Plan：A Study in Economic Cooperation，1950—1959．New York：Praeger．

Dixon，William．1986．“Reciprocity in U．S．-Soviet Relations：Multiple Symmetry or Issue Linkage？”American Journal of Political Science 30：421—45．

Dobson，Alan．1991．Peaceful Air Warfare．Oxford：Oxford University Press．

Doern，G．Bruce，and Brian Tomlin．1991．Faith and Fear．Toronto：Stoddart．

Dornbusch，Rudiger．1980．Open-Economy Macroeconomics．New York：Basic．

Dowding，Keith，and Desmond King．1995．Preferences，Institutions，and Rational Choice．Oxford：Oxford University Press．

Downs，Anthony．1957．An Economic Theory of Democracy．New York：Harper and Row．

Downs，George，and David Rocke．1995．Optimal Imperfection：Domestic Uncertainty and Institutions in International Relations．Princeton，N．J．：Princeton University Press．

Doyle，Michael．1986．“Liberalism and World Politics．”American Political Science Review 80：1151—70．

Duverger，Maurice．1959．Political Parties．Translated by R．North and B．North．New York：Wiley．

——．1987．La Cohabitation française．Paris：Presses Universitaires de France．

Eckes，Alfred．1975．A Search for Solvency：Bretton Woods and the International Monetary System，1941—1971．Austin：University of Texas Press．

Ehrmann，Henri．1953．“The French Trade Associations and the Ratification of the Schuman Plan．”World Politics 6：453—81．

——．1957．Organized Business in France．Princeton，N．J．：Princeton University Press．

Eichengreen，Barry．1989．“Hegemonic Stability Theories of the International Monetary System．”In Richard Cooper et．al.，Can Nations Agree？，pp．255—307．Washington，D．C．：Brookings Institution．

Elster，Jon．1979．Ulysses and the Sirens．Cambridge：Cambridge University Press．

——，ed．1986．Rational Choice．New York：New York University Press．

Enelow，James，and Melvin Hinich．1990．The Spatial Theory of Voting．New York：Cambridge University Press．

Epstein，David，and Sharyn O'Halloran．1993．“Interest Group Oversight，Information，and the Design of Administrative Procedures．”Manuscript．

Evangelista，Matthew．1989．“Issue-Area and Foreign Policy Revisited．”International Organization 43：147—71．

Evans，Peter，Harold Jacobson，and Robert Putnam，eds．1993．Double-Edged Diplomacy．Berkeley：University of California Press．

Fearon，James．1994．“Domestic Audiences and the Escalation of International Disputes．”American Political Science Review 88：577—92．

——．1995．“Rationalist Explanations for War．”International Organization 49：379—414．

Featherstone，Kevin．1988．Socialist Parties and European Integration．Manchester：Manchester University Press．

Feldstein，Martin，ed．1988．International Economic Cooperation．Chicago：University of Chicago Press．

Fenno，Richard，Jr．1973．Congressmen in Committees．Boston：Little，Brown．

Ferejohn，John，and Charles Shipan．1990．“Congressional Influence on Bureaucracy．”Journal of Law，Economics，and Organization 6：1—20．

Ferguson，Thomas．1984．“From Normalcy to New Deal．”International Organization 38：41—94．

Fiorina，Morris．1992．Divided Government，New York：MacMillan．

Fischer，Stanley．1988．“International Macroeconomic Coordination．”In Martin Feldstein，ed.，International Economic Cooperration，pp．11—42．Chicago：University of Chicago Press．

Fitzmaurice，John．1988．“National Parliaments and European Policy-Making：The Case of Denmark．”Parliamentary Affairs，281—92．

Frankel，Jeffrey．1988．“Obstacles to International Macroeconomic Policy Coordination．”Journal of Public Policy 8：353—74．

Frankel，Jeffrey，and Katherine Rocket．1988．“International Macroeconomic Policy Coordination When the Policymakers Do Not Agree on the True Model．”American Economic Review 78：318—40．

Frears，John．1990．“The French Parliament：Loyal Workhorse，Poor Watchdog．”West European Politics 13：32—51．

Frenkel，Jacob，and Assaf Razin．1992．Fiscal Policies and the World Economy．2nd ed．Cambridge，Mass．：MIT Press．

Freud，Sigmund．1961．Civilization and Its Discontents．New York：Norton．

Frieden，Jeffry．1988．“Sectoral Conflict and American Foreign Economic Policy，1914—40．”International Organization 42：59—90．

——．1990．Debt，Development，and Democracy．Princeton，N．J．：Princeton University Press．

——．1991．“Invested Interests：The Politics of National Economic Policies in a World of Global Finance．”International Organization 45：425—51．

Frieden，Jeffry，and Ronald Rogowski．1996．“The Impact of the International Economy on National Policies．”In Robert Keohane and Helen Milner，eds.，Internationalization and Domestic Politics，pp．25—47．New York：Cambridge University Press．

Friman，H．Richard．1993．“Side-payments Versus Security Cards：Domestic Bargaining Tactics in International Economic Negotiations．”International Organization 47：387—410．

Funabashi，Yoichi．1989．Managing the Dollar．Washington，D．C．：Institute for International Economics．

Furlong，Paul．1990．“Parliament in Italian Politics．”West European Politics 13：52—67．

Fursdon，Edward．1979．The European Defense Community：A History．New York：St．Martin's．

Gardner，Lloyd．1964．The Economic Aspects of New Deal Diplomacy，Boston：Beacon Press．

Gardner，Richard．1980.2nd ed． Sterling-Dollar Diplomacy in Current Perspective．New York：Columbia University Press．

Garrett，Geoffrey．1993．“The Politics of Maastricht．”In Barry Eichengreen，and Jeffry Frieden，eds．，“The Political Economy of European Monetary Unification．”Economics and Politics 5（special issue）：105—23．

George，Stephen．1991．Britain and European Integration since 1945．Oxford：Basil Blackwell．

Gerbet，Pierre．1956．“La Genèse du Plan Schuman，”Revue Française de Science Politique 6：525—53．

Ghosh，Atish，and Paul Masson．1994．Economic Cooperation in an Uncertain World．Cambridge，Mass．：Blackwell．

Giavazzi，Francesco，and Alberto Giovannini，eds．1989．Limiting Exchange Rate Flexibility．Cambridge，Mass．：MIT Press．

Gilligan，Thomas，and Keith Krehbiel，K．1987．“Collective Decisionmaking and Standing Committees．”Journal of Law，Economics，and Organization 3：287—335．

Gillingham，John．1991．Coal，Steel，and the Rebirth of Europe，1945—1955．Cambridge：Cambridge University Press．

Gilpin，Robert．1987．The Political Economy of International Relations．Princeton，N．J．：Princeton University Press．

Giovannini，Alberto．1993．“Economic and Monetary Union：What Happened？”In Centre for Economic Policy Research（CEPR），ed．， The Monetary Future of Europe，La Coruña，Portugal：CEPR．

Gjørtler，Peter．1993．“Denmark：Ratifying the Treaty on European Union．”European Law Review 18：356—360．

Goldstein，Judith．1988．“Ideas，Institutions，and American Trade Policy．”International Organization 42：179—218．

——．1993．Ideas，Interests，and American Trade Policy．Ithaca，N．Y．：Cornell University Press．

Goodman，John，and Louis Pauly．1993．“The Obsolescence of Capital Controls？”World Politics 46：50—82．

Gourevitch，Peter．1986．Politics in Hard Times．Ithaca，N．Y．：Cornell University Press．

Gowa，Joanne．1993．Allies，Adversaries，and International Trade．Princeton，N．J．：Princeton University Press．

Green，Donald，and Ian Shapiro．1994．Pathologies of Rational Choice Theory．New Haven，Conn．：Yale University Press．

Grieco，Joseph．1990．Cooperation among Nations．Ithaca，N．Y．：Cornell University Press．

Gros，Daniel，and Niels Thygesen．1992．European Monetary Integration．New York：St．Martin's．

Grosser，Alfred．1961．La Quatrième République et sa Politique Extérieure．Paris：Armand Colin．

Grossman，Gene，and Elhanan Helpman．1994．“Protection for Sale．”American Economic Review 84：833—50．

——．1995．“The Politics of Free Trade Agreements．”American Economic Review 85：667—90．

Gunther，Richard．1980．Public Policy in a No-Party State．Berkeley：University of California Press．

Haas，Ernest．1968．The Uniting of Europe．Stanford：Stanford University Press．

Haas，Peter．1990．Saving the Mediterranean．New York：Columbia University Press．

——，ed．1992．“Knowledge，Power，and International Policy Coordination．”International Organization 46（special issue）．

Hackford，Robert．1947．“Our International Aviation Policy．” Harvard Business Review 25：492—493．

Haggard，Stephen．1988．“The Institutional Foundations of Hegemony：Explaining the Reciprocal Trade Agreements Act of 1934．”International Organization 42：91—120．

——．1990．Pathways from the Periphery．Ithaca，N．Y：Cornell University Press．

Hall，Peter．1986．Governing the Economy．New York：Oxford University Press．

Hancock，Donald，David Conradt，B．Guy Peters，William Safran，and Ralph Zariski．1993．Politics in Western Europe．Chatham．N．J．：Chatham House．

Heath，Anthony．1976．Rational Choice and Social Exchange．Cambridge：Cambridge University Press．

Henning，C．Randall．1994．Currencies and Politics in the United States，Germany，and Japan．Washington，D．C．：Institute for International Economics．

Heredia，Carlos．1994．“NAFTA and Democratization in Mexico．”Journal of International Affairs 48：13—38．

Hibbs，Douglas．1978．“Political Parties and Macroeconomic Policy，”American Political Science Review 71：1467—87．

Hiden，John，and John Farquharson，eds．1989．Explaining Hitler's Germany．2nd ed．London：Basford Academic and Educational Ltd．

Hilsman，Roger．1993．The Politics of Policy-Making in Defense and Foreign Affairs．Englewood Cliffs，N．J．：Prentice-Hall．

Hirschman，Albert．1970．Exit，Voice，and Loyalty．Cambridge，Mass．：Harvard University Press．

Homans，George．1961．Social Behavior．New York：Harcourt，Brace，Javonovich．

Huber，John．1992．“Restrictive Legislative Procedures in France and the U．S．”American Political Science Review 86：675—87．

——．1996．“The Vote of Confidence in Parliamentary Democracies．” American Political Science Review 90：269—82．

Hufbauer，Gary，and Jeffrey Schott．1993．NAFTA：An Assessment．Washington，D．C．：Institute for International Economics．

Hufbauer，Gary，and Kimberly Ann Elliott．1994．Measuring the Costs of Protection in the United States．Washington．D．C．：Institute for International Economics．

Iida，Keisuke．1991．“Do Negotiations Matter？The Second Image Reversed in Two-Level Games．”Manuscript．

——．1993a．“Analytic Uncertainty and International Cooperation．”International Studies Quarterly 37：431—57．

——．1993b．“When and How do Domestic Constraints Matter？” Journal of Conflict Resolution 37，no．3（September）：403—26．

Ikenberry，G．John．1992．“A World Economy Restored：Expert Consensus and the Anglo-American Postwar Settlement．”In Peter Haas，ed．，“Knowledge，Power，and International Policy Coordination．”International Organization 46（special issue）：289—322．

——．1993．“Creating Yesterday's New World Order：Keynesian ‘New Thinking’and the Anglo-American Postwar Settlement．”In Judith Goldstein and Robert Keohane，eds.，Ideas and Foreign Policy，57—86．Ithaca，N．Y．：Cornell University Press．

IMF（International Monetary Fund）．Various years．The World Factbook．Washington，D．C．：IMF．

——．1960．International Financial Statistics．Washington，D．C．：IMF．

ISQ（International Studies Quarterly）．1985．“Theory and Method in IR．”Special issue．29：121—54．

Jervis，Robert．1970．The Logic of Images．Princeton．N．J．：Princeton University Press．

——．1976．Perception and Misperception in International Politics．Princeton，N．J．：Princeton University Press．

Johnson，Chalmers．1982．MITI and the Japanese Miracle．Stanford：Stanford University Press．

Jones，George．1991．“Presidentialization in a Parliamentary System？”In Colin Campbell and Margaret Wyszomirski，eds．Executive Leadership in Anglo-American Systems，pp．111—37．Pittsburgh：University of Pittsburgh Press．

Jonsson，Christer．1987．International Aviation and the Politics of Regime Change．New York：St．Martin's．

Katzenstein，Peter，ed．1978．Between Power and Plenty．Madison：University of Wisconsin Press．

Keenan，John，and Robert Wilson．1993．“Bargaining with Private Information．” Journal of Economic Literature 31：45—104．

Kenen，Peter．1987．“Exchange Rates and Policy Coordination．”Brookings Discussion Papers in International Economics，#61．Washington，D．C．：Brookings Institution．

Keohane，Robert．1984．After Hegemony．Princeton，N．J．：Princeton University Press．

——．1989．International Institutions and State Power．Boulder，Colo．：Westview．

——．1993．“Institutionalist Theory and Realist Challenge after the Cold War．”In David Baldwin，ed．， Neorealism and Neoliberalism．New York：Columbia University Press．

——，ed．1986．Neorealism and Its Critics．New York：Columbia University Press．

Keohane，Robert，and Helen Milner，eds．1996．Internationalization and Domestic Politics．New York：Cambridge University Press．

Kindleberger，Charles．1973．The World in Depression，1929—1939．Berkeley：University of California Press．

King，Anthony．1976．“Modes of Executive-Legislative Relations：Great Britain，France，and West Germany．”Legislative Studies Quarterly 1：11—36．

Kingdon，John．1984．Agendas，Alternatives，and Public Policies．New York：Harper-Collins．

Knight，Jack．1992．Institutions and Social Conflict．New York：Cambridge University Press．

Kock，Karin．1969．International Trade Policy and the GATT，1947—1967，Stockholm：Almqvist and Wiksell．

Kolko，Gabriel．1968．The Politics of War．New York：Random House．

Krasner，Stephen．1976．“State Power and the Structure of International Trade．”World Politics 28：317—347．

——．1978．Defending the National Interest．Princeton，N．J．：Princeton University Press．

——．1991．“Global Communications and National Power：Life on the Pareto Frontier．”World Politics 43：336—366．

——，ed．1983．International Regimes．Ithaca，N．Y．：Cornell University Press．

Krehbiel，Keith．1991．Information and Legislative Organization．Ann Arbor：University of Michigan Press；Ann Arbor：University of Michigan Press，1992（paperback edition）．

Kreps，David．1990．Game Theory and Economic Modelling．Oxford：Oxford University Press．

Kreps，David，and Robert Wilson，1982．“Sequential Equilibria，”Econometrica 50：863—894．

Krugman，Paul．1993．“What Do We Need to Know about the International Monetary System？”Essays in International Finance，International Finance Section，#190．Princeton，N．J．：Princeton University Department of Economics．

——，ed．1986．Strategic Trade Policy and the New International Economics．Cambridge，Mass．：MIT Press．

Krugman，Paul，and Maurice Obstfeld．1991．International Economics．2nd ed．New York：HarperCollins．

Kuisel，Richard．1983．Capitalism and the State in Modern France．Cambridge：Cambridge University Press．

Lake，David．1988．Power，Protection，and Free Trade．Ithaca，N．Y．：Cornell University Press．

——．1993．“Leadership，Hegemony，and the International Economy．”International Studies Quarterly 37：459—489．

Laver，Michael，and Kenneth Shepsle．1990．“Coalitions and Cabinet Government．”American Political Science Review 84：873—90．

——．1991．“Divided Government：America Is not ‘Exceptional．’”Governance 4：250—269．

——．1994．Cabinet Ministers and Parliamentary Government．New York：Cambridge University Press．

——．1995．Making and Breaking Governments．New York：Cambridge University Press．

Laver，Michael，and Ben Hunt．1992．Policy and Party Competition，New York：Routledge．

Laver，Michael，and Norman Schofield．1990．Multiparty Government，New York：Oxford．

Lavergne，Real．1983．The Political Economy of U．S．Tariffs．Toronto：Academic Press．

Lenin，Vladimir I．1917．Imperialism：The Highest Stage of Capitalism．New York：International．

Lerner，Daniel，and Raymond Aron．1957．France Defeats the EDC．New York：Praeger．

Lewis-Beck，Michael．1990．Economics and Elections．Ann Arbor：University of Michigan Press．

Lijphart，Arendt．1984．Democracies，New Haven，Conn．：Yale University Press．

——，ed．1992．Parliamentary versus Presidential Government．Oxford：Oxford University Press．

Lindbeck，Assar．1976．“Stabilization Policies in Open Economies with Endogenous Politicians．”American Economic Review Papers and Proceedings．May 1—19．

Lindblom，Charles．1977．Politics and Markets．New York：Basic．

Little，Virginia．1949．“The Control of International Air Transport．”International Organization 3（February）：29—40．

Lohmann，Susanne．1993．“Electoral Cycles and International Policy Cooperation．”European Economic Review 37：1373—91．

——．1995．“Federalism and Central Bank Autonomy：The Politics of German Monetary Policy，1957—1992．”Manuscript．

Lohmann，Susanne，and Sharyn O'Halloran．1994．“Divided Government and U．S．Trade Policy．”International Organization 48：595—632．

Loriaux，Michael．1991．France after Hegemony．Ithaca，N．Y．：Cornell University Press．

Lowi，Theodore．1964．“American Business，Public Policy，Case Studies，and Political Theory．”World Politics 16：677—715．

Luce，Duncan，and Howard Raiffa．1957．Games and Decisions．New York：Wiley．

Lupia，Arthur．1992．“Busy Voters，Agenda Control，and the Power of Information．”American Political Science Review 86：390—403．

Lustig，Nora，Barry Bosworth，and Robert Lawrence．1992．Assessing the Impact of North American Free Trade．Washington，D．C．：Brookings Institution．

Lynch，Frances．1984．“Resolving the Paradox of the Monnet Plan：National and International Planning in French Reconstruction．”Economic History Review 37：229—243．

Magee，Stephen，William Brock，and Leslie Young．1989．Black Hole Tariffs and Endogenous Policy Theory．New York：Cambridge University Press．

Mallalieu，William．1956．British Reconstruction and American Policy，1945—1955．New York：Scarecrow．

Mansfield，Edward．1996．“Data on the War-Proneness of Autocracies and Democracies from Polity II and Singer and Small．”Computer file．

March，James，and Johan Olson．1989．Rediscovering Institutions．New York：Free Press．

Marston，Richard．1988．“Exchange Rate Policy Reconsidered．”In Martin Feldstein，ed.，International Economic Cooperation，pp．79—135．Chicago：University of Chicago Press．

Martin，Lisa．1992．Coercive Cooperation．Princeton，N．J．：Princeton University Press．

Marwell，Gerald，and David Schmitt．1975．Cooperation．New York：Academic Press．

Matthews，Steven A．1989．“Veto Threats：Rhetoric in a Bargaining Game．”Quarterly Journal of Economics 104：367—369．

Mayer，Frederick．1992．“Managing Domestic Differences in International Relations．”International Organization 46：793—818．

Mayer，Wolfgang．1984．“Endogenous Tariff Formation．”American Economic Review 74：970—985．

Mayhew，David．1991．Divided We Govern．New Haven，Conn．：Yale University Press．

McCubbins，Matthew，and Thomas Schwartz．1984．“Congressional Oversight Overlooked：Police Patrols and Fire Alarms．”American Journal of Political Science 2：165—179．

McGinnis，Michael．1986．“Issue Linkage and the Evolution of Cooperation．”Journal of Conflict Resolution 30：141—170．

McKelvey，Richard．1976．“Intransitivities in Multidimensional Voting Models and Some Implications for Agenda Control．”Journal of Economic Theory 12：472—482．

——．1979．“General Conditions for Global Intransitivities in Formal Voting Models．”Econometrica 47：1085—1111．

McKeown，Timothy．1983．“Hegemonic Stability Theory and 19th Century Tariff Levels in Europe．”International Organization 37：73—91．

McNamara，Kathleen．1994．“Consensus and Constraint：Ideas and Interests in Monetary Cooperation in the EC．”Ph．D．diss．Columbia University，New York．

Mearsheimer，John．1990．“Back to the Future：Instability in Europe after the Cold War．”International Security 16：5—56．

Miller，Aaron．1980．Search for Security，Chapel Hill：University of North Carolina Press．

Miller，Nicholas．1977．“Logrolling，Vote Trading， and the Paradox of Voting：A Game Theoretical Overview．”Public Choice 30：51—76．

Miller，Steven．1984．“Politics over Promise：Domestic Impediments to Arms Control．”International Security 8：67—90．

Milner，Helen．1988．Resisting Protectionism．Princeton，N．J．：Princeton University Press．

——．1991．“The Assumption of Anarchy in International Politics：A Critique．”Review of International Studies 17：67—85．

——．1992．“International Theories of Cooperation：Strengths and Weaknesses．”World Politics 44：466—496．

Milner，Helen，and B．Peter Rosendorff．1996．“Trade Negotiations，Information，and Domestic Politics．”Economics and Politics 8：145—89．

——．1997．“Democratic Politics and International Trade Negotiations．”Journal of Conflict Resolution．41：117—146．

Milward，Alan．1984．The Reconstruction of Western Europe，1945—1951．London：Methuen．

Mishan，E．J．1971．“The Postwar Literature on Externalities：An Interpretative Essay，”Journal of Economic Literature 9：1—28．

Mo，Jongryn．1991．“International Bargaining and Domestic Political Competition．”Unpublished manuscript．

——．1994．“Two-Level Games with Endogenous Domestic Coalitions．”Journal of Conflict Resolution 38：402—422．

——．1995．“Domestic Institutions and International Bargaining：The Role of Agent Veto in Two-Level Games．”American Political Science Review 89：914—924．

Moravcsik，Andrew．1991．“Negotiating the Single European Act．”International Organization 45：19—56．

——．1993．“Preferences and Power in the EC．”Journal of Common Market Studies 31：473—523．

Morgenthau，Hans J．1958．Politics among Nations．6th ed．Revised by Kenneth W．Thompson．New York：Knopf．

Morrow，James．1991．“Electoral and Congressional Incentives and Arms Control．”Journal of Conflict Resolution 35：245—265．

Mundell，Robert．1963．“Capital Mobility and Stabilization Policy under Fixed and Flexible Exchange Rates．”Canadian Journal of Economics and Political Science 29：475—485．

——．1968．International Economics．New York：Macmillan．

Mussa，Michael．1979．“Macroeconomic Interdependence and the Exchange Rate Regime．”In Rudiger Dornbusch and Jacob Frenkel，eds.，International Economic Policy．Baltimore：The Johns Hopkins University Press，160—204．

Nacif-Hernandez，Benito．1995．“The Mexican Chamber of Deputies：The Political Significance of Non-Consecutive Terms．”Ph．D．diss.，Oxford University．

Nash，John F．1950．“The Bargaining Problem，”Econometrica 18：155—162．

Nelson，Douglas．1988．“Endogenous Tariff Theory：A Critical Survey．”American Journal of Political Science 32：796—837．

North，Douglass．1990．Institutions，Institutional Change，and Economic Performance．New York：Cambridge University Press．

Norton，Philip．1990a．“Parliament in the United Kingdom．”West European Politics 13：10—31．

——，ed．1990b．Legislatures．Oxford：Oxford University Press．

O'Connor，William．1971．Economic Regulation of the World's Airlines，New York：Praeger．

Odell，John．1988．“From London to Bretton Woods．”Journal of Public Policy 8：287—316．

Odell，John，and Thomas Willett，eds．1988．“International Monetary Cooperation，Domestic Politics，and Policy Ideas．”Journal of Public Policy 8（special issue）．

O'Halloran，Sharyn．1994．Politics，Process，and American Trade Policy．Ann Arbor：University of Michigan Press．

Olson，Mancur．1965．The Logic of Collective Action．Cambridge，Mass．：Harvard University Press．

——．1982．The Rise and Decline of Nations．New Haven，Conn．：Yale University Press．

——．1993．“Dictatorship，Democracy，and Development．”American Political Science Review 87：567—576．

Oudiz，Gilles，and Jeffrey Sachs．1984．“Macroeconomic Policy Coordination among the Industrial Countries．”Brookings Papers on Economic Activity 1：1—64．

Oye，Kenneth．1992．Economic Discrimination and Political Exchange．Princeton，N．J．：Princeton University Press．

——，ed．1986．Cooperation under Anarchy．Princeton，N．J．：Princeton University Press．

Padoa-Schioppa，Tomasso．1988．“The EMS：A Long-Term View．”In Francesco Giavazzi，Stefano Micossi，and Mark Miller，eds.，The European Monetary System．Cambridge：Cambridge University Press．

Pahre，Robert．1994．“Who's on First，What's on Second，I Don't Know's on Third：Actors and Institutions in Indeterminate Two-Level Games．”University of Michigan Institute of Public Policy，Discussion paper #352．

Paige，Jeffry．1975．Agrarian Revolution．New York：Free Press．

Painter，David．1986．Oil and the American Century，Baltimore：The Johns Hopkins University Press．

Papandreou，Andreas．1994．Externality and Institutions．New York：Oxford University Press．

Parsons，Talcott．1951．The Social System．Glencoe，Ill．：Free Press．

Pastor，Manuel，and Carol Wise．1994．“The Origins and Sustainability of Mexico's Free Trade Policy．”International Organization 48：459—489．

Persson，Torsten，and Guido Tabellini．1990．Macroeconomic Policy，Credibility，and Politics．Chur，Switzerland：Harwood Academic Publishers．

Peters，B．Guy．1991．European Politics Reconsidered．New York：Holmes and Meier．

Peterson， Susan．1996．Crisis Bargaining and the State．Ann Arbor：University of Michigan Press．

Pierce，Roy．1991．“The Executive Divided against Itself：Cohabitation in France，1986—1988．”Governance 4：270—294．

Pierce，Roy，Henry Valen，and Ola Listhaug．1983．“Referendum Voting Behavior：The Norwegian and British Referenda on Membership in the European Community．”American Journal of Political Science 27：43—63．

Pious，Richard．1979．The American Presidency．New York：Basic．

Plott，Charles．1967．“A Notion of Equilibrium and Its Possibility under Majority Rule．”American Economic Review 57：787—806．

Poitras，Guy，and Raymond Robinson．1994．“The Politics of NAFTA in Mexico．”Journal of InterAmerican Studies and World Affairs 36：1—35．

Poole，Keith，and Howard Rosenthal．1991．“Patterns of Congressional Voting．”American Journal of Political Science 35：228—278．

Popkin，Samuel．1979．The Rational Peasant．Berkeley：University of California Press．

Powell，G．Bingham．1982．Contemporary Democracies．Cambridge：Harvard University Press．

Powell，Robert．1990．Nuclear Deterrence Theory．Cambridge：Cambridge University Press．

Przeworski，Adam，and Henry Teune．1970．The Logic of Comparative Social Inquiry．New York：Wiley．

Putnam，Robert．1988．“Diplomacy and Domestic Politics．”International Organization 42：427—460．

Putnam，Robert，and Nicholas Bayne．1987．Hanging Together：Conflict and Cooperation in the Seven-Power Summits．Rev．ed．Cambridge，Mass．：Harvard University Press．

Ra'anan，Gavriel．1983．International Policy Formation in the USSR．Hamden，Conn．：Archon．

Raiffa，Howard．1982．The Art and Science of Negotiation．Cambridge，Mass．：Harvard University Press．

Ramseyer，Mark，and Frances Rosenbluth．1993．Japan's Political Marketplace．Cambridge，Mass．：Harvard University Press．

Riker，William．1962．The Theory of Political Coalitions．Westport，Conn．：Greenwood．

——．1980．“Implications from the Disequilibrium of Majority Rule for the Study of Institutions．”American Political Science Review 74：432—446．

——，ed．1993．Agenda Formation．Ann Arbor：University of Michigan Press．

Rioux，Jean-Pierre．1987．The Fourth Republic，1944—1958．Cambridge：Cambridge University Press．

Rogowski，Ronald．1987．“Trade and the Variety of Democratic Institutions．”International Organization 41：203—24．

——．1989．Commerce and Coalitions．Princeton，N．J．：Princeton University Press．

Romer，Thomas，and Howard Rosenthal．1978．“Political Resource Allocation，Controlled Agendas，and the Status Quo．”Public Choice 33：27—43．

——．1979．“Bureaucrats and Voters：On the Political Economy of Resource Allocation by Direct Democracy．”Quarterly Journal of Economics 93：563—588．

Rosenau，James．1966．“Pre-Theories and Theories of Foreign Policy．”In R．Barry Farrell，ed.，Approaches to Comparative and International Politics，pp．27—92．Evanston，Ill．：Northwestern University Press．

——．1969．“Toward the Study of National-International Linkages．”In James Rosenau，ed.，Linkage Politics，pp．44—63．New York：Free Press．

Rosenthal，Howard．1989．“The Setter Model．”In James Enelow and Melvin Hinich，eds.，Advances in the Spatial Theory of Voting，pp．199—234．New York：Cambridge University Press．

Rubinstein，Ariel．1982．“Perfect Equilibrium in a Bargaining Model．”Econometrica 50：97—110．

Rubinstein，Ariel，and Martin J．Osborne．1990．Bargaining and Markets．San Diego，Calif．：Academic Press．

Ruggie，John．1983．“International Regimes，Transactions，and Change．”In Stephen Krasner，ed.，International Regimes，pp．196—232．Ithaca，N．Y．：Cornell University Press．

Russett，Bruce．1993．Grasping the Democratic Peace．Princeton，N．J．：Princeton University Press．

Saalfeld，Thomas．1990．“The West German Bundestag after 40 Years．”West European Politics 13：68—89．

Sampson，Anthony．1975．The Seven Sisters：The Great Oil Companies and the World They Made．New York：Viking．

Sandholtz，Wayne．1993．“Choosing Union：Monetary Politics and Maastricht．”International Organization 47：1—40．

Sandholtz，Wayne，and John Zysman．1989．“1992：Recasting the European Bargain．”World Politics 42：95—128．

Sayre，Francis．1939．The Way Forward：The American Trade Agreements Program．New York：Macmillan．

Schattschneider，E．E．1960．The Semi-Sovereign People．New York：Collier．

Schelling，Thomas．1960．The Strategy of Conflict．Cambridge，Mass．：Harvard University Press．

Schlesinger，Arthur．1992．“Leaving the Constitution Alone．”In Arendt Lijphart，ed.，Parliamentary versus Presidential Government，pp．90—96．Oxford：Oxford University Press．

Schmitt，Hans．1962．The Path to European Union：From the Marshall Plan to the Common Market．Baton Rouge：Louisiana State University Press．

Schofield，Norman．1983．“Generic Instability of Majority Rule．”Review of Economic Studies 50：695 —705．

Schonhardt-Bailey，Cheryl．1991．“Lessons for Lobbying for Free Trade in 19th Century Britain．”American Political Science Review 85：37—58．

Schott，Jeffrey．1989．Free Trade Areas and U．S．Trade Policy．Washington，D．C．：Institute for International Economics．

Schultze，Charles．1988．“Comment．”In Martin Feldstein，ed.，International Economic Cooperation，pp．49—61．Chicago：University of Chicago Press．

Sebenius，James．1983．“Negotiation Arithmetic．”International Organization 37：281—316．

Shafer，Michael．1994．Winners and Losers．Ithaca，N．Y．：Cornell University Press．

Shaw，Malcolm．1990．“Committees in Legislatures．”In Philip Norton，ed.，Legislatures．Oxford：Oxford University Press．

Shepsle，Kenneth．1979．“Institutional Arrangements and Equilibria in Multidimensional Voting Models．”American Journal of Political Science 23：27—59．

——．1992．“Congress Is a‘They，’Not an ‘It’：Legislative Intent as Oxymoron．”International Review of Law and Economics 12：239—256．

Shepsle，Kenneth，and Barry Weingast．1984．“Uncovered Sets and Sophisticated Voting Outcomes with Implications for Agenda Institutions．”American Journal of Political Science 28：49—74．

Shonfield，Andrew．1965．Modern Capitalism：The Changing Balance between Public and Private Power．Oxford：Oxford University Press．

Shugart，Matthew，and John Carey．1992．Presidents and Assemblies．New York：Cambridge University Press．

Sikkink，Kathryn．1991．Ideas and Institutions．Ithaca，N．Y．：Cornell University Press．

Smith，Dale，and Jurgen Wanke．1993．“Completing the Single European Act．”American Journal of Political Science 37：529—554．

Smith，Henry Ladd．1950．Airways Abroad．Madison：University of Wisconsin Press．

Snidal，Duncan．1985．“The Limits of Hegemonic Stability Theory．”International Organization 39：579—614．

Snyder，Glen，and Paul Diesing．1977．Conflict among Nations．Princeton，N．J．：Princeton University Press．

Snyder，Richard，H．W．Bruck，and Burton Sapin．1962．Foreign Policy Decision-Making．New York：Free Press．

Stein，Arthur．1980．“The Politics of Linkage．”World Politics 32：62—81．

——．1990．Why Nations Cooperate．Ithaca，N．Y．：Cornell University Press．

Stoff，Michael．1980．Oil，War，and American Security：The Search for a National Oil Policy，1941—1947．New Haven，Conn．：Yale University Press．

Strange，Susan．1987．“The Persistent Myth of Lost Hegemony．”International Organization 41：551—74．

Stratmann，Thomas．1992．“The Effects of Logrolling on Congressional Voting．”American Economic Review 82：1162—1176．

Sundquist，James．1981．The Decline and Resurgence of Congress．Washington，D．C．：Brookings Institution．

Thayer，Frederick．1965．Air Transport Policy and National Security．Chapel Hill：University of North Carolina Press．

Thornton，Robert．1969．“Governments，International Airlines，and Change．”Ph．D．diss．Ann Arbor：University of Michigan Press．

Tilly，Charles．1990．Capital and Coercion．Princeton，N．J．：Princeton University Press．

——，ed．1975．The Formation of National States in Western Europe．Princeton，N．J．：Princeton University Press．

Tint，Herbert．1972．French Foreign Policy since the Second World War．London：Weidenfield and Nicolson．

Tirole，Jean．1989．The Theory of Industrial Organization．Cambridge，Mass．：MIT Press．

Tollison，Robert，and Thomas Willett．1979．“An Economic Theory of Mutually Advantageous Issue Linkages in International Negotiations．”International Organization 33：425—450．

Trefler，Daniel．1993．“Trade Liberalization and the Theory of Endogenous Protection．”Journal of Political Economy 101：138—160．

Tsebelis，George．1990．Nested Games．Berkeley：University of California Press．

——．1995．“Decision Making in Political Systems：Veto Players in Presidentialism，Parliamentarianism，Multicameralism，and Multipartyism．”British Journal of Political Science 25：289 —325．

Tsoukalis，Loukas．1993．The New European Economy．2nd ed．Oxford：Oxford University Press．

Tversky，Amos，and Daniel Kahneman．1986．“Rational Choice and the Framing of Decisions．”Journal of Business 59：251—278．

U．S．Congress，House Ways and Means Committee．1934．Hearings on the Passage of the Reciprocal Trade Agreements Act．73rd Congress，2nd session．Washington，D．C．：U．S．Government Printing Office．

Van Dormael，Armand．1978．Bretton Woods：Birth of a Monetary System．New York：Holmes and Meier．

Vernon，Raymond，and Deborah Spar．1989．Beyond Globalism．New York：Free Press．

Wade，Robert．1990．Governing the Market．Princeton，N．J．：Princeton University Press．

Wall，Irwin．1991．The United States and the Making of Postwar France．New York：Cambridge University Press．

Walt，Stephen．1987．The Origin of Alliances．Ithaca，N．Y．：Cornell University Press．

Waltz，Kenneth．1979．Theory of International Politics．Reading，Mass．：Addison-Wesley．

Watson，Richard．1956．“The Tariff Revolution：A Study of Shifting Party Attitudes．”The Journal of Politics 18：678—701．

Weaver，Kent，and Bert Rockman，eds．1993．Do Institutions Matter？ Washington，D．C．：Brookings Institution．

Webb，Michael．1991．“International Economic Structures，Government Interests，and International Coordination of Macroeconomic Adjustment Policies．”International Organization 45：309—342．

Weingast，Barry，and Douglass North．1989．“Constitutions and Commitments：The Evolution of Institutions Governing Public Choice in Seventeenth Century England．”Journal of Economic History 69：803—832．

Whalley，John．1993．“Regional Trade Arrangements in North America．”In Jaime De Melo and Arvind Panagariya，eds.，New Dimensions in Regional Integration，pp．352—387．Cambridge：Cambridge University Press．

Wilcox，Clair．1949．A Charter for World Trade．New York：Macmillan．

Williams，Philip．1966．Crisis and Compromise：Politics in the Fourth Republic．Garden City，N．Y．：Anchor．

Willis，F．Roy．1968．France，Germany，and the New Europe．Rev．ed．Stanford：Stanford University Press．

Winham，Gilbert．1986．International Trade and the Tokyo Round Negotiations．Princeton，N．J．：Princeton University Press．

Wolfers，Arnold．1962．Discord and Collaboration．Baltimore：The Johns Hopkins University Press．

Wooley，John．1984．Monetary Politics：The Federal Reserve and the Politics of Monetary Policy．New York：Cambridge University Press．

Yergin，Daniel．1991．The Prize：The Epic Quest for Oil，Money，and Power．New York：Simon and Schuster．

Young，Oran．1989．International Cooperation．Ithaca，N．Y．：Cornell University Press．

Zimmerman，William．1973．“Issue-Area and Foreign Policy Process：A Research Note in Search of a General Theory．”American Political Science Review 67：1204—1212．

Zysman，John．1983．Governments，Markets，and Growth．Ithaca，N．Y．：Cornell University Press．